Inhaltsverzeichnis des Buches
"Bürgergeld: Armut bekämpfen ohne Sozialhilfe"

Vorwort

1. Einleitung

1.1 Die Unsichtbare Hand

1.2 Aufbau

2. Armut

2.1 Ansätze der Armutsforschung

2.2 Definitionen und Ausmaß von Armut

2.2.1 Absolute und relative Armut
2.2.2 Das 50%-Kriterium der Armutsdefinition
2.2.3 Armutskriterien des Lebenslagenkonzepts
2.2.4 Sozialhilfebezug als Armutskriterium

2.3 Ergebnisse der Sozialhilfe-Forschung

2.3.1 Die Sozialhilfestatistik des Statistischen Bundesamtes
2.3.2 Erkenntnisse quantitativer Feldforschung
2.3.3 Ergebnisse der qualitativen Sozialhilfe-Forschung

2.4 Armut nach Bevölkerungsgruppen

2.4.1 Arbeitslose
2.4.2 Armut trotz Erwerbsarbeit
2.4.3 Familienarmut und Kinderarmut

2.5 Armut: Fazit und Kriterien für ein Mittel der Armutsbekämpfung

2.5.1 Fazit
2.5.2 Kriterien für ein Mittel der Armutsbekämpfung

3. Bürgergeld: Eignung als Mittel der Armutsbekämpfung

3.1 Einführung und Begriffsklärung

3.2 Die negative Einkommensteuer von Milton Friedman

3.2.1 Idee der negativen Einkommensteuer
3.2.2 Praxis der negativen Einkommensteuer in den USA
3.2.3 Wirkt der Anreizmechanismus?
3.2.4 Eignung der negativen Einkommensteuer als Mittel der Armutsbekämpfung

3.3 Kombilohn - der Anreizmechanismus, die Arbeit und die Löhne

3.3.1 Idee des Kombilohns
3.3.2 Arbeitsmarktbezogene Kritikpunkte am Kombilohn
3.3.3 Eignung des Kombilohns als Mittel der Armutsbekämpfung

3.4 Das unbedingte Bürgergeld

3.4.1 Idee des unbedingten Bürgergeldes
3.4.2 Praxis des unbedingten Bürgergeldes in den USA
3.4.3 Eignung des unbedingten Bürgergeldes als Mittel der Armutsbekämpfung

3.5 Bürgergeld und Bürgerarbeit - Das Konzept von Ulrich Beck

3.5.1 Idee des Bürgergeldes nach Beck
3.5.2 Mögliche Probleme bei der Umsetzung
3.5.3 Eignung des Bürgergeldes nach Beck als Mittel der Armutsbekämpfung

3.6 Das RMI (Revenue Minimum d'Insertion) - Bürgergeld und Sozialarbeit

3.6.1 Idee des RMI
3.6.2 Praxis des RMI
3.6.3 Eignung des RMI als Mittel der Armutsbekämpfung

3.7 Das Bürgergeld als Mittel der Armutsbekämpfung

3.7.1 Übersicht und Vergleich der Bürgergeld-Konzepte
3.7.2 Fazit

4. Ausblicke

4.1 Bürgergeld - Weitere Themen:

4.2 Ausblick auf neue Konzepte der Armutsbekämpfung

5. Bibliographie

1. Einleitung 1.1 Die Unsichtbare Hand Abbildung 1: Arg de Triomphe1 „Die unsichtbare Hand“ 1999 Vornehmer Stoff und unförmiger Bauch. Wo bleibt die Hand, die wir gewohnt sind, aus dem Ärmel herausragen zu sehen? Handelt es sich um einen Behinderten, der arbeitsunfähig ist und seine Arbeitskraft nicht zu Markte tragen kann, also um einen armen Menschen, der von der Versorgung der Gemeinschaft abhängig ist? Wieso trägt er einen Anzug? Warum hängt sein Arm nicht einfach herunter? Ist die unsichtbare Hand zu einer Faust geballt? Deutet der Schatten, der aus dem Ärmel bis zu den Knöpfen ragt, und den man erst auf den zweiten Blick sieht, eine Kralle an? Die unsichtbare Hand gilt als das Symbol für „liberalisierte“ Märkte, auf denen sich „im freien Spiel der Kräfte“ Angebot und Nachfrage treffen und ein „optimales“ Marktergebnis erzeugen. Die unsichtbare Hand geht auf Adam Smith zurück, der beobachtete, dass auf einem Markt, auf dem jeder seinem eigenen egoistischen Interesse nachgeht, ein für das Gemeinwohl optimales Ergebnis entsteht. Zum Beispiel bäckt der Bäcker das Brot nicht deshalb, weil andere etwas zum Essen brauchen, sondern damit er Geld verdient. Er handelt also aus egoistischen Gründen, dient damit aber gleichzeitig dem Gemeinwohl. Ist Brot sehr billig, so werden viele Menschen Brot kaufen wollen. Wollen sehr viele Menschen Brot kaufen, so steigt der Preis des Brotes bis wieder weniger Menschen Brot kaufen (wollen). Durch solche Anpassungsreaktionen tendieren die Märkte zu einem für alle günstigen Gleichgewicht, weil jeder durch den Preis, den er bezahlt, seinen Wünschen Ausdruck gibt. Smith ging davon aus, das der Mechanismus, der den Egoismus des Einzelnen nutzt, der Hebung des Wohlstands eines Volkes dient, weil es – modern gesprochen – ein hohes Bruttosozialprodukt zeitigt;2 gleichzeitig ging er davon aus, dass dieser Vorteil auch und vor allem den Armen zu Gute käme.3 Adam Smith erkannte in der unsichtbaren Hand – im Sinne der Theodizee4 – einen Beweis für die Anwesenheit Gottes in einer unvollkommenen Welt: Die einzelnen Handlungen der Menschen sind nicht weiter auf ihre Folgewirkungen innerhalb der Gesellschaft durchdacht; ein Mechanismus, sprich Gottes unsichtbare Hand allerdings, reguliert die Handlungen so, dass trotzdem insgesamt vollkommene, optimale Ergebnisse zu Stande kommen. Heutige Neoliberale begnügen sich nicht damit, nur von der Wirkung dieses Prinzips zu wissen, sondern sie wollen Märkte so formen, dass die unsichtbare Hand unbeschränkt wirken kann.5 Dieses Prinzip wurde und hat sich auf einem Grossteil der Märkte durchgesetzt, bzw. wurden Lebensbereiche mit ursprünglich nicht marktwirtschaftlichem Charakter zu Märkten gemacht.6 Die liberale Argumentation wird zunehmend auch auf den „Arbeitsmarkt“7 angewendet. Die Arbeitgeberorganisationen8 und andere neoliberale Gruppen fordern, dass die Mindestlöhne sinken sollen, da in ihren Augen zu niedrigeren Löhnen mehr Menschen eingestellt werden könnten. Arbeitslosigkeit wird als eine individuelle und freiwillige Entscheidung gegen Arbeit und für Freizeit dargestellt. Mindestlöhne vermindern in dieser Sichtweise das „freie Spiel der Kräfte“. Die Arbeitslosenversicherung und die Sozialhilfe werden nur unter dem Aspekt gesehen, dass sie Menschen davon abhalten könnte, ihre Arbeitskraft auf dem Markt (billig) anzubieten. Sie vermindert „das freie Spiel der Kräfte“. Als „logische“ Konsequenz wird immer wieder der Sozialabbau gefordert. Die ewig-gleiche Forderung wird täglich in der Öffentlichkeit präsentiert: „Neuer BDI-Chef fordert weniger Sozialleistungen,“9 „Michael Rogowski, neuer Präsident des Bundesverband der Industrie: ‚Gebt uns die Freiheit zurück – das wird mein Credo sein.‘ Für mehr Wettbewerb und weniger Sozialpolitik / Mehr Freiheit auf dem Arbeitsmarkt ...“,10 „CDU wünscht mehr Druck auf Arbeitslose,“11 „Sozialsystem krankt an Arbeitsanreizen. Bankenverband sieht Konstruktionsfehler als Ursache für die zunehmenden Fürsorgeempfänger.“12 „Ökonomen kritisieren den Aufbau Ost. ‚Volkswirtschaft in den neuen Ländern funktioniert noch nicht‘ / Ifo-Präsident für Schocktherapie,“13 „‚Arbeitslosenhilfe abschaffen.‘ Wirtschaftsweiser Siebert: Sozialsystem steuert falsch.“14 Diese Arbeit möchte sich – neben dem „freien Spiel der Kräfte“ – hauptsächlich mit dem Ernst der Armut in Deutschland befassen, und vor allem die sozialen Gesichtspunkte in die Diskussion um die Zukunft der Sozialen Sicherung einbringen. Welche Aufgaben und welche Funktionen haben das System der Sozialversicherungen und die Grundsicherung in Bezug auf Armut? Welchen Platz haben neoliberale Forderungen und die unsichtbare Hand in der Sozialen Sicherung? Auf welche Arten und Weisen können diese Aufgaben alternativ bewältigt werden? Und ist Bürgergeld ein geeignetes Mittel der Armutsbekämpfung? Zu diesen Fragen werden Argumente und Antworten geliefert. 1.2 Aufbau Im zweiten Teil dieser Arbeit wird Armut untersucht. Verschiedene Ansätze der Armutsforschung werden aufgezeigt (Kap. 2.1), um zu einer geeigneten Armutsdefinition zu finden (Kap. 2.2). Ergebnisse der Armutsforschung werden vorgestellt (Kap. 2.3) und auf die Probleme von einigen besonders betroffenen Bevölkerungsgruppen hingewiesen (Kap. 2.4): Arbeitslose (Kap. 2.4.1), Niedriglohnempfänger (Kap. 2.4.2) und Familien mit Kindern (Kap. 2.4.3). Der Zusammenhang der einzelnen Problematiken mit dem bestehenden System der Sozialen Sicherung wird anhand der rechtlichen Regeln immer wieder beleuchtet. Im Kapitel 2.5.1 werden die Ergebnisse des zweiten Teils zusammengefasst. Aus den Ergebnissen werden in Kapitel 2.5.2 Ansatzpunkte abgeleitet, die ein Mittel der Armutsbekämpfung wählen kann, sowie Kriterien aufgestellt, denen ein Mittel der Armutsbekämpfung genügen sollte. Im dritten Teil werden verschiedene Ausformungen der Idee von Bürgergeld vorgestellt und dann jeweils deren Eignung als Mittel der Armutsbekämpfung anhand der in Kapitel 2.5.2 erarbeiteten Kriterien geprüft. Zuerst wird das frühe Konzept der negativen Einkommensteuer nach MILTON FRIEDMAN (Kap. 3.2) dis-kutiert. Im Kapitel 3.3 werden anhand des Kombilohns wichtige Zusammenhänge zwischen Arbeitsmarkt und Lohnniveau einerseits und Armut andererseits aufgezeigt. Dann wird das unbedingte Bürgergeld (Kap. 3.4) vorgestellt. Mittel, die soziale (Integrations-)Aspekte berücksichtigen, sind das Bürgergeld nach dem Konzept von ULRICH BECK (Kap. 3.5) und das französische Integrations-Mindesteinkommen (Revenue Minimum d’Insertion = RMI (Kap. 3.6). Kapitel 3.7 fasst die Ergebnisse zusammen: Die verschiedenen Bürgergeld-Konzepte werden verglichen und bewertet (Kap. 3.7.1), ein Fazit wird gezogen (Kap 3.7.2). Es stellt sich heraus, dass kein Konzept allen für ein Mittel der Armutssicherung aufgestellten Kriterien gerecht wird. Neben eine finanzielle Grundsicherung sollte immer auch eine soziale Unterstützung treten. Das vierte Kapitel bietet einen Ausblick auf in dieser Arbeit vernachlässigte Themen rund um das Bürgergeld (Kap. 4.1) und einen Ausblick auf die neuesten Ansätzen in der Armutsbekämpfung (Kap. 4.2) Die Verwendung der männlichen Formen im folgenden Text geschieht ausschließlich aus Gründen der Lesbarkeit. Sie ist insofern unangemessen, weil Frauen häufiger von Armut betroffen sind.15 16 2. Armut in Deutschland „Mein Gott, worauf Du auch verfallen kannst! dachte ich zornig; wie ein Verrückter in solchen regennassen Straßen bei dunkler Nacht herumzulaufen! – Der Hunger nagte unerträglich und ließ mich nicht zur Ruhe kommen. Wieder und wieder schluckte ich Speichel, um mich auf diese Weise zu sättigen, und es schien, als wolle dies helfen. Es waren nun viele Wochen allzu schmal mit Essen für mich gewesen, bevor es soweit gekommen war, und meine Kräfte hatten in letzter Zeit bedeutend abgenommen. War ich so glücklich gewesen, ein Fünfkronenstück durch das eine oder andere Manöver aufzutreiben, wollte dieses Geld nie so lange reichen, dass ich wieder ganz hergestellt war, ehe eine neue Hungerzeit über mich hereinbrach. Am schlimmsten war es meinem Rücken und meinen Schultern ergangen; das leise Bohren in der Brust konnte ich ja für eine Augenblick bekämpfen, wenn ich hart hustete oder wenn ich ordentlich vornübergebeugt ging; aber für den Rücken und die Schultern wusste ich keinen Rat. Woher kam es nur, dass es gar nicht heller für mich werden wollte? War ich nicht ebenso berechtigt zu leben, wie irgendwelch anderer...? Hatte ich nicht etwa Schultern wie ein Riese und zwei starke Arme zur Arbeit, und hatte ich nicht sogar einen Holzhackerplatz in der Möllerstraße gesucht, um mein tägliches Brot zu verdienen? War ich träge? Und hatte ich mich nicht um Stellen bemüht und Vorlesungen gehört und Zeitungsartikel geschrieben und Nacht und Tag wie ein Verrückter studiert und gearbeitet? Und hatte ich nicht wie ein Geizhals gelebt, von Brot und Milch, wenn ich viel hatte, Brot, wenn ich wenig hatte, und gehungert, wenn ich nichts hatte?“17 KNUT HAMSUN beschreibt in seinem autobiographischen Roman Hunger, der sein Leben um 1886 beschreibt,18 eine Zeit voller Entbehrungen, aber auch den psychischen Verfall und die soziale Absonderung, die mit seiner Armut einherging. So sieht Armut heute in Deutschland meist nicht mehr aus. Auch der „bekannte“ Herr aus der Wirtschaftskrise, der ein Schild vor seinem Bauch trägt: „Nehme jede Arbeit an“, ist heute in einer deutschen Innenstadt schwer vorstellbar. Das bedeutet aber nicht, dass es nicht auch heute Lebenssituationen geben kann, die starke Entbehrung bedeuten, die die ganze Psyche einnehmen und soziale Ausgrenzung und Einsamkeit zur Folge haben können. 2.1 Ansätze der Armutsforschung Aus der Perspektive der Wissenschaft und der Forschung wird die Frage, wie Armut aussieht, weniger Mitgefühl erregend gestellt und beantwortet als in der Literatur. Es wird versucht, Armut anhand von Kriterien klar zu definieren, damit sie, zum Beispiel international, vergleichbar wird. Verschieden Ansätze der Forschung kommen aber zu verschiedenen Kriterien. Dabei haben die wissenschaftlichen Disziplinen unterschiedliche Herangehensweisen entwickelt, die verschiedene Aspekte von Armut beleuchten. Die Volkswirtschaft behandelt dieses Thema gewöhnlich nur peripher,19 weil sie sich als außer-moralische Wissenschaft betrachtet, und tendenziell nicht auf die Schwierigkeit der Anwendung von Gerechtigkeitskriterien einlassen möchte, die nicht universell gelten können und diskutierbar bleiben.20 Die Psychologie kann personenbezogene Aspekte von Armut betrachten, wie z. B. die Auswirkungen von Langzeitarbeitslosigkeit auf die psychische Verfassung oder das Selbstbewusstsein. Dabei hebt die Sozialpsychologie insbesondere auf die Wechselwirkung von Gesellschaft und Individuum ab. Untersuchungsgegenstand ist dabei beispielsweise die Stigmatisierung von Armen.21 Die Sozialmedizin22 und die Medizinsoziologie23 untersuchen die Wechselbeziehung zwischen Krankheiten und Armut.24 Die Rechtswissenschaften könn(t)en die verschiedenen gesetzlichen Armutsdefinitionen oder z. B. die Interpretation relevanter Menschenrechts- und Grundgesetz-Artikel untersuchen. Führend in der aktuellen Beschäftigung mit der Armut ist aber die allgemeine Soziologie. LEIBFRIED / LEISERING u.a. haben in einer großen Untersuchung Zeit der Armut25 drei verschiedene soziologische Forschungsrichtungen ausgemacht, die sich mit Armut beschäftigen: 1. „Die traditionelle Ungleichheitsforschung, die sich mit Klassen und Schichten beschäftigt, und eng mit dem Ursprung der Soziologie im 18. und 19. Jahrhundert verbunden ist.“26 Diese Forschungsrichtung hat sich aber hauptsächlich der arbeitenden Bevölkerung zugewandt und weniger den häufiger von Armut betroffenen Gruppen der Nicht-Erwerbstätigen.27 2. Die Randgruppenforschung beschäftigte sich ab den 70ern verstärkt z. B. mit Obdachlosen oder straffälligen Jugendlichen. Sie überschneidet sich mit der oben genannten Sozialpsychologie und betrachtet Biographien von Menschen, die in schwierige Lebenslagen und in Armut geraten sind. Dabei stellt sie schwere Fälle in den Mittelpunkt und betrachtet insbesondere Ursachen schwieriger Lebenslagen und Wege in die Armut, weniger jedoch Wege aus der Armut heraus. Der Blick dieser Forschungsrichtung ist daher auf wenige Aspekte von Armut beschränkt und wenig repräsentativ.28 3. Eine dritte Forschungsrichtung nennen die Autoren „eher beschreibend und sozialpolitisch als theoretisch orientiert.“29 Diese Richtung arbeitet „mit Statistiken über Arbeitslosigkeit, Sozialhilfebezug und Einkommenslagen.“30 Anhand dieser Daten werden dann Rückschlüsse auf die Lebensbedingungen der Menschen und auf die Bedeutung von Armut gezogen. Diese letzte Forschungsrichtung hat in den letzten zehn Jahren einen Aufschwung erlebt. Einer der Gründe dafür ist die Einrichtung des Soziökonomischen Panels (SOEP).31 Das SOEP ist eine quantitative Repräsentativuntersuchung der Bewohner Deutschlands und ihrer Haushalte. 6000 Haushalte in Westdeutschland und 2000 Haushalte in Ostdeutschland werden – in Westdeutschland seit 1984 und in Ostdeutschland seit 1990 – jährlich zu demographischen, sozialen und ökonomischen Belangen befragt.32 Da die gleichen Personen und Haushalte wiederholt befragt werden, sind dynamische Längsschnittsanalysen33 möglich. Es kann beispielsweise ermittelt werden, wie viele Haushalte weniger verdienen als im Vorjahr oder in welchem Maße sich der Verlust des Arbeitsplatzes auf das Einkommen auswirkt. Die Daten des SOEP sind besonders geeignet, quantitative Aussagen zur Armutssituation in Deutschland zu machen, sogar Auswirkungen der Sozial- und der Steuerpolitik können identifiziert werden. Der aktuelle Armutsbericht, der von der HANS-BÖCKLER-STIFTUNG, dem DEUTSCHEN GEWERKSCHAFTSBUND und dem PARITÄTISCHEN WOHLFAHRTSVERBAND herausgegeben wird,34 verwendet die Daten des SOEP um Armut anhand von Einkommenskriterien und anhand der Betroffenheit besonderer Bevölkerungsgruppen, wie Arbeitslose, Alleinerziehende und Behinderte zu untersuchen. Unter der Perspektive der Armutsforschung ist jedoch problematisch, dass Anstaltshaushalte (Altersheime, Krankenhäuser, Gefängnisse) nur insoweit im Panel berücksichtigt sind, als Personen, die bereits befragt wurden, in Anstalten umziehen. Repräsentative Aussagen über Anstaltshaushalte können nicht gemacht werden.35 Die meisten neueren Untersuchungen integrieren quantitative36 Untersuchungen und qualitative Forschungsansätze. Quantitative Untersuchungen betrachten beispielsweise die Einkommens- und Lebensverhältnisse (z. B. Wohnraum) mit Hilfe des SOEP oder anderer erhobener Daten oder sie untersuchen die Einstellungen der Betroffenen mittels formalisierter Fragebögen. Qualitative Forschungsansätze beleuchten beispielsweise die Hintergründe einiger weniger Betroffener mittels Tiefeninterviews. Die bereits genannte Untersuchung Zeit der Armut kombiniert eine quantitative Untersuchung mittels Aktenanalysen zu Dauer und Ursachen des Sozialhilfebezugs mit einer qualitativen Untersuchung zum subjektiven Zeiterleben, zur Zukunftsplanung der Betroffenen und zu weiteren Aspekten.37 Ein 1994 im Auftrag des BUNDESMINISTERIUMS FÜR FAMILIE UND SENIOREN herausgegebener Abschlußbericht zu Hilfen zur Überwindung von Sozialhilfebedürftigkeit38 kombiniert eine quantitative Untersuchung zu den Ursachen und zur Dauer des Sozialhilfebezugs mit Interviews von Betroffenen, von Sachbearbeitern der Sozialverwaltung und Experten. Die Ergänzung der quantitativen Untersuchungen durch qualitative Aspekte, die die Sichtweise der Betroffenen berücksichtigen, weist neben einem sich verändernden Wissenschaftsverständnis auch auf ein sich veränderndes Verständnis gegenüber den Betroffenen hin: „Der Arme“ ist nicht nur ein passives Objekt, an dem Hilfe ausgeübt werden kann,39 sondern ein Subjekt, das befähigt ist oder befähigt werden kann, sein eigenes Leben zu führen.40 In einer Zusammenschau verschiedener Untersuchungen werden nun verschiedene Aspekte der Armut in Deutschland aufgezeigt. Als Ausgangspunkt soll – in Anlehnung an die quantitativen Untersuchungen – eine verlässliche Armutsdefinition dienen. 2.2 Definitionen und Ausmaß von Armut Die große Anzahl von verschiedenen Forschungsansätzen, die im Kapitel 2.1 genannt wurden, führt zu einer Vielzahl von möglichen Definitionen von Armut. Ist Armut beseitigt, wenn ein Mensch nicht hungern muss, gesund ist und ein Dach über dem Kopf hat? Braucht ein kranker Mensch dann aber mehr als ein gesunder? Kann ein Mensch als arm bezeichnet werden, wenn er sich freiwillig entscheidet, von wenig Einkommen zu leben? Ist Armut nicht nun mit Hilfe der sozialen Auswirkungen und Bedingungen wie fehlende Teilhabe am Arbeitsmarkt und an der Gesellschaft zu verstehen? Diese Fragen können nicht eindeutig beantwortet werden, und deshalb ist die Definition von Armut immer ein pragmatischer Vorgang. Die Definition von Armut legt fest, was als Armut bezeichnet wird und was nicht. Dabei kann Armut eindimensional oder mehrdimensional definiert werden.41 Eindimensionale Definitionen orientieren sich an einem einzigen Kriterium, gewöhnlich dem Einkommen. Der Münchner Armutsbericht benutzt statt dem Einkommen die Kriterien Sozialhilfeempfang, Wohngeldempfang und vermehrt die Ergebnisse dieser Kriterien um einen Index für Anspruchberechtigte, die aber keine Hilfe in Anspruch nehmen.42 Mehrdimensionale Definitionen versuchen Kriterien festzulegen, die in Kombination Armut bedeuten, da Armut in den verschiedensten Lebensbereichen wirkt. Moderne Konzepte verstehen daher Armut als multiple bzw. kumulierte Deprivation: Die Arbeit, die (Aus-)Bildung, das Wohnen und der Lebensraum, die Ernährung, die Gesundheit, der Zugang zum Recht, die soziale, die kulturelle und die politische Partizipation sind als Bereiche betroffen und wirken wechselseitig aufeinander ein.43 Die Anwendung solcher mehrdimensionalen Konzepte ist allerdings bei der Untersuchungen an vielen Probanden sehr aufwendig.44 2.2.1 Absolute und relative Armut Die beiden meistgenannten eindimensionalen Armutsdefinitionen sind die absolute Armut und die relative Armut. Absolute oder primäre Armut herrscht, wenn „der Betroffene [...] seine Grundbedürfnisse an Nahrung, Kleidung, Obdach und Gesundheitspflege nicht befriedigen kann, so dass in kürzerer oder längerer Frist der Tod durch Hunger, Kälte oder Krankheit eintritt.“45 Der eingangs zitierte Romanausschnitt von KNUT HAMSUN ist ein Beispiel für einen Menschen, der sich in absoluter Armut befindet. Obwohl absolute Armut in Deutschland als weitestgehend überwunden betrachtet werden kann, wird die Zahl von Obdachlosen, die in äußerster Armut leben, auf 150.000 geschätzt.46 Relative oder sekundäre Armut bedeutet, dass ein Mensch im Verhältnis zu der Gesellschaft, in der er lebt, arm ist. Die Relativität beinhaltet immer schon die Vorstellung, dass Armut nicht alleine zum Überleben fehlende finanzielle Mittel bedeutet, die ja für eine Person absolut angegeben werden könnten, sondern das Armut weitere relative Aspekte umfasst, die in einem Zusammenhang zum durchschnittlichen gesellschaftlichen Leben stehen. Allerdings werden diese Zusammenhänge von den Anwendern des Konzeptes relative Armut gewöhnlich nicht theoretisch dargelegt. Die EUROPÄISCHE UNION weist in ihrer Definition immerhin auf den Zusammenhang von fehlenden finanziellen Mitteln und sozialer Ausgrenzung hin: „Verarmte Personen sind Einzelpersonen oder Familien, die über so geringe Mittel verfügen, dass sie von der Lebensweise ausgeschlossen sind, die in dem Mitgliedstaat als Minimum annehmbar ist“.47 HAUSER argumentiert, dass relative Armut Marginalisierung und Ausschließung bedeutet.48 SCHMID und WALLIMANN verweisen auf „verschiedene Lebenslagen, die unterschiedliche Lebenschancen beinhalten,“49 TOWNSEND versuchte sogar gesellschaftliche Normen in „zwölf Bereichen des persönlichen, privaten und öffentlichen Lebens wie Ernährung, Kleidung, Wohnverhältnisse, Wohnumgebung, soziale Sicherungen, familiäre Situation, Bildung und soziale Beziehung“50 zu messen und mittels Indikatoren die soziokulturelle Integration zu quantifizieren. Obwohl also das Konzept der relativen Armut ideell gerade auch nicht-monetäre Aspekte umfasst, wird sie doch meistens eindimensional und mittels des Einkommens gemessen.51 Die beschränkten finanziellen Mittel sind also als ein Indikator zu verstehen, der neben Einkommensarmut auch weitere Armutsaspekte bedeutet. 2.2.2 Das 50%-Kriterium der Armutsdefinition Benutzt man nun Einkommen als Kriterium, stellt sich die Frage, ab welchem Einkommensniveau man von Armut sprechen kann. Zwei Ausprägungen dieses Kriteriums werden häufig verwendet: Das 50%-Kriterium und der Sozialhilfebezug. Das 50%-Kriterium besagt, dass jemand in relativer Armut lebt, wenn er über weniger als die Hälfte des durchschnittlichen Nettoeinkommens zur Verfügung hat.52 Dieses Kriterium schlägt auch die EUROPÄISCHE KOMMISSION – trotz ihrer breiteren Armutsdefinition – vor.53 Allerdings soll für jedes Land in Europa getrennt ein 50%-Kriterium ermittelt werden.54 Der durchschnittliche Nettolohn bzw. Nettogehalt pro Arbeitnehmer betrug 1998 in Deutschland 2.660,- DM.55 Das durchschnittlich verfügbare Einkommen betrug in Deutschland pro Kopf 2.430,- DM.56 Das 50%-Kriterium besagt also, dass eine allein stehende Person, die weniger als 1.215,- DM zur Verfügung hat, in relativer Armut lebt. Dieser Betrag wird Bedarf genannt, er legt die Armutsgrenze fest. Da sich beim Wirtschaften in einem gemeinsamen Haushalt Einsparungen durch Größenvorteile57 ergeben, wird der Bedarf von zweiten und weiteren Personen eines Haushaltes geringer angesetzt. Er errechnet sich gewöhnlich durch eine Gewichtung des Bedarfes einer allein stehenden Person mit 0,7 für jeden weiteren Erwachsenen und jedes Kind über 14 Jahren und 0,5 pro Kind unter 14 Jahren. Dieses Verfahren nennt sich Äquivalenz-Gewichtung. Errechnet man den äquivalenzgewichteten, durchschnittlichen Bedarf für einen Haushalt mit 2 Kindern, so wird der Bedarf einer allein stehenden Person mit 1+0,7+0,5+0,5=2,7 multipliziert. Nach dem 50%-Kriterium lebten 1998 6 Millionen Menschen, das sind 9,5% der deutschen Bevölkerung, in Armut. Diese Armutsquote betrug 1988 10,1%, 1994 9,4%, 1997 9,1%.58 2.2.3 Sozialhilfebezug als Armutskriterium Eine andere Möglichkeit einer quantitativen Definition stellt der Sozialhilfebezug dar. Dabei muss berücksichtigt werden, dass die Sozialhilfe aus zwei verschiedenen Arten der Hilfe besteht, der Hilfe zum Lebensunterhalt und der Hilfe in besonderen Lebenslagen.59 Die Hilfe zum Lebensunterhalt sind die Leistungen, die Bedürftige bekommen, um davon ihr tägliches Leben zu bestreiten. Sie wird auch Sozialhilfe im engeren Sinne genannt. Die Hilfe in besonderen Lebenslagen umfasst unter anderem die Eingliederungshilfe für Behinderte, die Blindenhilfe, die Hilfe zur Pflege, die Altenhilfe und die Hilfe zur Überwindung besonderer Schwierigkeiten;60 sie wird oft von Menschen bezogen, die in sozialen Einrichtungen leben (und soziale Einrichtungen werden über sie finanziert). Bezieher der Hilfe in besonderen Lebenslagen (in und außerhalb von Einrichtungen) erhalten aber unter Umständen noch zusätzlich Hilfe zum Lebensunterhalt. Gewöhnlich werden aber nur die Empfänger von laufender Hilfe zum Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen unter Armutsaspekten untersucht, nicht die Empfänger der Hilfe in besonderen Lebenslagen, die aber zu einem großen Teil in Einrichtungen leben und nur ein Taschengeld bekommen.61 Der Bezug von Sozialhilfe ist an strenge gesetzliche Voraussetzungen geknüpft: Hilfeempfänger dürfen nicht über nennenswertes Vermögen verfügen. Bei der Einkommens- und Vermögensprüfung werden Bedarfsgemeinschaften gebildet. Ehegatten, Eltern und Kinder, und unverheiratete Lebenspartner in eheähnlichen Gemeinschaften sind vorrangig zum Unterhalt einer bedürftigen Person verpflichtet.62 Die Verwendung des Kriteriums Empfang der Hilfe zum Lebensunterhalt wirft wissenschaftlich einige Probleme auf. Setzt nämlich der Staat die Schwelle, ab der Leistungen beansprucht werden können (Sozialhilfe-Niveau), niedriger, so gibt es nicht etwa mehr Arme, sondern weniger;63 der Staat hat also die Möglichkeit, Armut definitorisch verschwinden zu lassen. Das Sozialhilfe-Niveau kann auch schwerlich als demokratisch legitimiert gelten, da man – allein wegen der Unübersichtlichkeit des Themas – nicht davon ausgehen kann, dass es eine öffentliche Diskussion zum Niveau der Sozialhilfe-Leistungen gibt, die sich genau in der Festsetzung der Leistungen widerspiegelt.64 Ein weiteres Problem des Sozialhilfebezugs als Armutskriterium ergibt sich, wenn die Anzahl armer Menschen mit diesem Kriterium festgestellt werden soll, da nicht jeder, der ein Recht auf Sozialhilfe hat, diese auch tatsächlich beantragt.65 Der notwendige Lebensunterhalt muss das soziokulturelle Existenzminimum abdecken, um der Forderung des Grundgesetzes nach Menschenwürde66 gerecht zu werden; das soziokulturelle Existenzminimum stellt also den Mindestbetrag, die Untergrenze, der Hilfe zum Lebensunterhalt dar. Gleichzeitig muss bei der Festlegung der Leistungen das Lohnabstandsgebot befolgt werden, das besagt, dass die durchschnittlichen Leistungen eines Ehepaares mit drei Kindern unterhalb der monatlichen durchschnittlichen Nettoarbeitsentgelte unterer Lohn- und Gehaltsgruppen bleiben müssen.67 Das Lohnabstandsgebot legt also theoretisch die Obergrenze der Hilfe zum Lebensunterhalt fest. Tatsächlich ist aber durch die Gesetze in keinem Fall garantiert, dass die Obergrenze für die Bemessung der Hilfe zum Lebensunterhalt tatsächlich oberhalb der Untergrenze liegt, da ja die Löhne nicht in Hinblick darauf festgesetzt werden, dass damit das soziokulturelle Existenzminimum des Arbeitnehmers und seiner Familie erreicht wird. Da in den letzten Jahren insbesondere die realen Löhne im Niedriglohnsektor kaum angestiegen sind, wird es immer wahrscheinlicher, dass die theoretische Obergrenze unter die theoretische Untergrenze sinkt.68 Das Lohnabstandsgebot entbehrt dann jeder Logik.69 Das Lohnabstandsgebot gibt immer wieder Anlass zu politischen Diskussionen, in denen es darum geht, ob die Sozialhilfe missbraucht wird, weil die Aufnahme einer Arbeit nicht zu einem höheren verfügbaren Einkommen führt. Vor dieser Empfänger-Strategie liegt aber immer auch der im Gesetz festgeschriebene Vorrang der Selbsthilfe durch Arbeit,70 der regelmäßig auch dadurch geprüft wird, dass das Sozialamt die Meldung des Arbeitsamtes fordert.71 Das Argument des Missbrauchs wird weiter unten noch untersucht. Der „notwendige Lebensunterhalt“ außerhalb von Einrichtungen errechnet sich aus „dem Bedarf eines Menschen insbesondere an Ernährung, Kleidung und Unterkunft einschließlich Heizung, Hausrat und anderen Bedürfnissen des täglichen Lebens.“72 Die laufende Hilfe zum Lebensunterhalt besteht aus einem Regelsatz, der für jedes Bundesland getrennt festgelegt wird und 1999/2000 zwischen 522, DM und 548,- DM betrug,73 und einem Mehrbedarf (z. B. für werdende Mütter oder Mütter mit kleinen Kindern). Zusätzlich werden die Mietkosten übernommen. HANESCH, KRAUSE und BÄCKER errechnen für 1998 aus den Vorschriften des Bundessozialhilfegesetz (BSHG) und seiner Verordnungen einen durchschnittlichen notwendigen Lebensunterhalt (Gesamtbedarf ohne Einmalleistungen) - für einen Alleinstehenden in Höhe von 1.066,- DM - für ein Ehepaar mit einem Kind in Höhe von 2.125,- DM - für ein Ehepaar mit zwei Kindern in Höhe von 2.550,- DM - für ein Ehepaar mit drei Kindern in Höhe von 2.981,- DM - für eine Alleinerziehende Mutter mit einem Kind 1.751,- DM.74 Der tatsächliche Bedarf pro Empfänger-Haushalt betrug 1998 durchschnittlich aber nur 1.678,-DM. Bei der Berechnung der Leistung wird (fast jedes) weitere verfügbare Einkommen vom Bedarf abgezogen, so dass oft nur Aufstockungs-Sozialhilfe bezahlt wird, dass heißt, eine ergänzende Unterstützung75 in einer Höhe, die den Abstand zwischen dem Einkommen und dem Bedarf abdeckt. Pro Empfänger-Haushalt wurden durchschnittlich 868,- DM Einkommen angerechnet und 810,- DM an Hilfe zum Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen ausbezahlt,76 insgesamt 19,857 Milliarden DM in 1998.77 1998 erhielten fast 3,5% der Bevölkerung laufende Hilfe zum Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen. Das sind 2,9 Millionen Menschen, die in 1,5 Millionen Haushalten leben.78 Die Anzahl der Empfänger von Hilfe zum Lebensunterhalt steigt seit 1968 jährlich an. 1982 erhielten erstmals mehr als eine Million Menschen an einem Stichtag79 Sozialhilfe (1,4% der Bevölkerung). 1991 waren es alleine in den alten Bundesländern schon 2 Millionen (2,8% der Bevölkerung).80 Nur im Jahre 1994 war die Zahl der Sozialhilfeempfänger wegen der Einführung des Asylbewerbergesetzes81 rückläufig. Rund 450.000 Personen fielen durch dieses Gesetz aus der Sozialhilfe,82 da Asylbewerber nun nicht mehr Sozialhilfe bekamen, sondern durch ein eigenes Gesetz versorgt wurden. Dies illustriert auch die oben aufgestellte Behauptung, dass die Anzahl der Empfänger von Hilfe zum Lebensunterhalt nur begrenzt aussagefähig und manipulierbar ist. Auf alle Fälle muss bedacht werden, dass neben Sozialhilfeempfängern noch viele andere Menschen ein Einkommen in Höhe des durchschnittlichen Bedarfsniveaus oder darunter haben: Asylanten (über 100.000 jährlich), Studenten, die generell nur Leistungen nach dem BAföG beziehen können83 (1998 erhielten durchschnittlich 225.000 Studierende und 116.000 Schüler in eigenen Haushalten zusammen 2,3 Milliarden DM Ausbildungsförderung84). 495.260 weitere Hilfeempfänger leben in Einrichtungen, 70.895 davon beziehen auch Hilfe zum Lebensunterhalt.85 Hinzu kommen die Menschen, die ihr Recht auf Hilfe zum Lebensunterhalt nicht geltend machen. Verschiedene Untersuchungen kommen zum Schluss, dass zwischen 30% und 60% der Berechtigten keine Sozialhilfe beziehen.86 Auf einen Empfänger von Leistungen zur Hilfe zum Lebensunterhalt kommen also etwa ein bis zwei weitere Berechtigte, die keine Leistungen beziehen. Gründe für die Nicht-Inanspruchnahme sind Scham – man spricht dann von verschämter Armut87 –, Unwissenheit und falsche Informationen durch die Sozialämter.88 Menschen, die die Sozialhilfe nicht in Anspruch nehmen, leben in jedem Fall unter dem staatlich definierten Bedarfsniveau. Man spricht hier von verdeckter oder latenter Armut.89 Eine neuere Untersuchung für Berlin geht davon aus, dass dort neben 270.000 Sozialhilfeempfängern 300.000 Menschen in verdeckter Armut leben.90 Unter der Annahme, dass 30% bis über 60% der Berechtigten keine Sozialhilfe beziehen - also die 2,9 Millionen Bezieher nur 70% bzw. weniger als 40% der Anspruchberechtigten darstellen - ergibt sich eine Anzahl von 4,14 Millionen bzw. von über 7,24 Millionen Berechtigten, die 5% bzw. 8,75% der Bevölkerung darstellen.91 Diese Quote der Sozialhilfeberechtigten rückt nun in die Nähe der oben genannten Armutsquote nach dem 50% Kriterium von 9,5%. HANESCH, KRAUSE und BÄCKER zeigen, dass die Armutsgrenze nach dem 50%-Kriterium und das Bedarfsniveau der Sozialhilfe sehr nahe beieinander liegen. Für Ehepaare liegt die Armutsgrenze nach dem 50%-Kriterium ca. 12% über dem Bedarfsniveau, für Alleinlebende und Alleinerziehende liegt die Armutsgrenze nach dem 50%-Kriterium leicht unter dem Bedarfsniveau der Sozialhilfe.92 Es darf jedoch nicht vergessen werden, das die Sozialhilfe neben dem niedrigen Einkommen noch andere Bedingungen umfasst.93 Unklar ist augenblicklich noch, wieso sich die beiden Kriterien so unterschiedlich entwickeln, die Sozialhilfequote steigt, die Armutsquote bleibt tendenziell gleich.94 Fazit: Sowohl das 50%-Kriterium als auch der Sozialhilfeempfang stellen zwei leicht kritisierbare, aber auch leicht operationalisierbare Armutskriterien dar. In Deutschland leben nach diesen Kriterien mindestens zwischen 3,5% und 9,5% der Bevölkerung in Armut, das sind 2,9 Millionen bis 6 Millionen Menschen. Der Vorteil des 50%-Kriteriums besteht in seiner universellen Verwendbarkeit und seiner Unabhängigkeit von politischen Prozessen. Der Vorteil des Armutskriteriums Sozialhilfeempfang besteht darin, dass diese Gruppe durch ein eindeutiges Kriterium abgegrenzt ist, und dass es mittlerweile auch einige Untersuchungen zu Sozialhilfeempfängern gibt. Jedoch muss immer eine große Gruppe, die in verdeckter Armut lebt, weil sie trotz Anspruch keine Sozialhilfe beantragt, mitbedacht werden. Das 50%-Kritierium und der Sozialhilfeempfang orientieren sich am Einkommen; das bedeutet jedoch nicht, dass Armut nur Einkommensarmut ist. 2.3 Ergebnisse der Sozialhilfe-Forschung Die offizielle Sozialhilfe-Statistik wird durch das statistische Bundesamt durchgeführt und weist neben der Anzahl der Sozialhilfeempfänger verschiedene demographische Fakten, wie Alter der Empfänger, Dauer der Hilfegewährung, Erwerbsstatus – an einem Stichtag und für ein ganzes Jahr – auf. In Zeitreihen kann die Veränderung der Daten betrachtet werden. Die Daten werden durch die Sozialämter erhoben und vom statistischem Bundesamt ausgewertet. Andere Untersuchungen erheben Daten an den Sozialämtern durch Aktenanalysen und Befragungen von Betroffenen mittels Fragebogen oder Interviews. 2.3.1 Die Sozialhilfestatistik des Statistischen Bundesamtes95 Die demographische Zusammensetzung der Empfänger kann erste Anzeichen der Problemlagen anzeigen: Ende 1998 gab es 2.903.280, also fast 3 Millionen Sozialhilfeempfänger. Von diesen Empfängern sind - 479.054 (16,5% aller) Hilfeempfänger bis 7 Jahre alt. - 461.113 (15,8% aller) Hilfeempfänger zwischen 7 und 15 Jahre alt. Alles in allem sind - 1.075.280 (37,0% aller) Hilfeempfänger unter 18 Jahren. Mehr als ein Drittel der Sozialhilfeempfänger sind also minderjährig. In Deutschland leben mehr als eine Millionen Kinder (auch) von der Sozialhilfe. Da Kinder und ihre Eltern eine Bedarfsgemeinschaft darstellen, kann gefolgert werden, dass viele Eltern zusammen mit oder durch ihre Kinder unter das Bedarfniveau der Sozialhilfe fallen. Kinder können aber auch Sozialhilfe beziehen, wenn die Eltern keine beziehen, z. B. wenn die Eltern wegen eines Studiums vom Bezug ausgeschlossen sind. Ausgewiesen werden die Alleinerziehenden: 241.925 (8,4%) waren am Stichtag allein erziehend, darunter 237.839 Mütter und 4.086 Väter. Über 60 Jahre sind 279.461 (9,7%) Hilfeempfänger. Der Anteil der Menschen über 60 Jahre beträgt in der Bevölkerung aber 21,8%.96 Alte Menschen sind also in der Sozialhilfe unterrepräsentiert. Dies ist beachtlich, da von der Nachkriegszeit bis in die 80er Jahre die Alten die „Armutsgruppe par excellence“97 waren. Von den 1.766.414 Hilfeempfängern über 14 Jahre sind 148.627 (8,4%) erwerbstätig, 69.422 (3,9%) sogar „vollzeit erwerbstätig“ (sic!). Arbeitslos gemeldet sind 709.326 der Hilfeempfänger, das sind 40,1% der über 14-jährigen Hilfeempfänger und 24,6% aller Hilfeempfänger. 284.860 davon erhalten Arbeitslosengeld oder Arbeitslosenhilfe, die durch die Sozialhilfe aufgestockt werden, 424.466 davon erhalten keine Leistungen vom Arbeitsamt. Die durchschnittliche Dauer des bisherigen Hilfeempfangs98 kann Aussagen darüber zulassen, ob eher wenige Hilfeempfänger lange Zeit oder eher viele Empfänger kurze Zeit Hilfe in Anspruch nehmen. 43% der Hilfeempfänger am Stichtag erhielten Leistungen während einer Dauer unter einem Jahr. Selbst die sozialhilfeempfangenden Kinder, denen Problemlage man als statisch vermuten könnte, liegen mit 46% nicht viel höher. In der offiziellen Statistik ist die Dauer des Hilfeempfangs in Zeiträume von 3 Monaten unterteilt. Dabei ist die Kategorie des Hilfeempfangs von 3 bis 6 Monaten regelmäßig diejenige, die am stärksten besetzt ist. Zeiten von langem Sozialhilfebezug haben vor allem ältere Menschen. Die durchschnittliche Dauer des Hilfebezugs beträgt bei den über 60Jährigen zwischen 40 und 60 Monaten. Wenn die Rente nicht ausreicht, werden alte Menschen schnell zu Dauerbeziehern. Dies beeinflusst auch die durchschnittliche Dauer der bisherigen Hilfegewährung aller Empfänger, die 24,5 Monate beträgt. Die durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit99 von arbeitslosen Hilfeempfängern beträgt 29,7 Monate. Dies war in den 80ern noch anders. In der Untersuchung von LEIBFRIED / LEISERING u.a. sind Arbeitslose kürzer Hilfeempfänger als der Durchschnitt aller Hilfeempfänger.100 Die Länge des Sozialhilfeempfangs von Arbeitslosen hat wohl also mit der Verschlechterung des Arbeitsmarktes zugenommen. Eine besonders lange Dauer der Arbeitslosigkeit haben übrigens die über 50-jährigen Arbeitslosen. Sie beträgt über 40 Monate. Fazit: Mehr als ein Drittel der Sozialhilfeempfänger sind minderjährig, 55% der Hilfeempfänger sind über 15 Jahre, aber nicht erwerbstätig. 24,6% aller Hilfeempfänger sind arbeitslos gemeldet, 9,5% sind Alleinerziehende, 3,7% befinden sich in einer Aus- und Fortbildung, 4,7% sind wegen Krankheit, Behinderung oder Arbeitsunfähigkeit Hilfeempfänger und 9,7% sind über 60 Jahre alt. Nach einer anderen Unterteilung sind 20,2% der Empfänger von einer „besonderen sozialen Situation“ im Sinne der Statistik betroffen, das sind Tod eines Familienmitgliedes, Trennung, Scheidung, Geburt eines Kindes, Freiheitsentzug, Haftentlassung, stationäre Unterbringung eines Familienmitgliedes, Suchtabhängigkeit oder ohne eigene Wohnung. Sozialhilfe wird also weniger von Menschen in Anspruch genommen, die ungewöhnliche Problemlagen haben – diese abzufedern war die ursprüngliche Absicht des Gesetzgebers – als durch Menschen, die „normale“ Probleme über eine längere Dauer oder etwa kumuliert (beispielsweise eine allein erziehende Mutter mit mehreren Kindern ohne Arbeitsplatz) haben. Im Zeitraum von 1984 bis 1992 sind fast ein Drittel der Bevölkerung zeitweise unter die Armutsgrenze nach dem 50% gekommen.101 Das bedeutet, „dass das Risiko zeitweise arm zu werden bis in die Mittelschicht hineinreicht.“102 Die Mehrzahl der Empfänger ist jedoch nur für eine kurze Zeit in der Sozialhilfe und kann sich dann aus anderen Quellen finanzieren. Auffällig ist, dass viele Hilfeempfänger typischerweise Gruppen angehören, deren Problematik durch die Sozialpolitik anerkannt ist und von denen man geneigt ist zu vermuten, dass sie – der Logik unseres Sozialstaats folgend – durch die Sozialversicherung (Arbeitslosigkeit, Krankheit, Rente) oder sozialstaatliche Transferleistungen (Kindergeld, Erziehungsgeld) abgedeckt sein sollte. Diese Hilfesysteme scheinen zu versagen. Im Fortgang dieser Arbeit sollen deshalb immer auch die rechtlichen Grundlagen betrachtet werden, um die Art, wie die Hilfe erteilt wird und ihre Schwächen, genauer zu beleuchten. 2.3.2 Erkenntnisse quantitativer Feldforschung Die offizielle Statistik wird durch andere Untersuchungen ergänzt, die weitere Details betrachten und daher helfen, ein differenzierteres Bild zu bekommen. LEIBFRIED / LEISERING u.a. erweiterten die Kategorien, durch die Bezug von Sozialhilfe entsteht und kommen zu einem verblüffenden Ergebnis: Von den untersuchten Personen warteten 36% auch – neben anderen Gründen – auf vorrangige Leistungen, wie z. B. Rente, Arbeitslosengeld oder Arbeitslosenhilfe,103 25% der Hilfeempfänger warteten nur auf vorrangige Leistungen. Die Rentenversicherungsanstalten zahlen selbst dann keine Vorauszahlungen oder Abschlagszahlungen, wenn fest steht, dass einem Rentner oder einem Frührentner Leistungen zustehen, jedoch deren Höhe noch nicht ermittelt wurde. Da bei der Festsetzung der Rentenhöhe vorher Anrechnungszeiten, zum Beispiel für Ausbildung und Erziehung, ermittelt werden müssen, kann dieser Vorgang erhebliche Zeit in Anspruch nehmen. Die Antragsteller müssen die Wartezeit aus ihren Rücklagen überbrücken und werden auf das Sozialamt verwiesen, wenn sie über keine finanziellen Mittel verfügen. LEIBFRIED / LEISERING u.a. stellen fest, dass hier die Gründe für den Hilfeempfang durch den Sozialstaat selbst verursacht werden. Der Sozialstaat verhindert also nicht nur Armut, sondern er produziert sie auch selbst – eben z. B. durch die Verschleppung von Verwaltungsvorgängen.104 Er setzt sich damit gleichzeitig radikal über die Bedürfnisse seiner Bürger hinweg und signalisiert Desinteresse an den Menschen, die – größten Teils zumindest – ein Leben lang pünktlich ihre Sozialversicherungsbeiträge bezahlt haben. Obwohl die erwähnte Untersuchung aus dem Jahre 1995 datiert, wurde bis heute der Grund „Warten auf vorrangige Leistungen“ als Kategorie in die offizielle Statistik nicht aufgenommen. Dadurch werden Defizite der Verwaltungsorgane verschleiert. Mitgeteilt wird allerdings, dass 6,8% der erteilten Hilfe zum Lebensunterhalt durch Sozialleistungsträger zurückgezahlt wird.105 2.3.3 Ergebnisse der qualitativen Sozialhilfe-Forschung Die qualitative Forschung erhellt zum Beispiel wie Sozialhilfeempfänger ihre Hilfsbedürftigkeit selber begründen, wie sie mit den Leistungen der Sozialhilfe und dem Sozialamt zurechtkommen, inwiefern sie Pläne haben, um die Sozialhilfe zu überwinden, ob sie sich schämen, Sozialhilfe in Anspruch nehmen zu müssen und wie sie die Tatsache, Sozialhilfeempfänger zu sein, in ihre Biographie integrieren. Um den sozialpolitischen Handlungsbedarf abzuschätzen, haben LEIBFRIED / LEISERING u.a. insbesondere auch den Umgang von Langzeitempfänger mit dem Sozialstaat untersucht. Hierfür wurden Tiefeninterviews geführt, bei deren Analyse sich dann vier „Typen“ von Hilfeempfängern ergeben haben, die die Sozialhilfe auf unterschiedliche Weise nutzen.106 LEIBFRIED / LEISERING u.a. haben unter anderem folgende Typisierung gefunden: Erfolgreiche Sozialstaatsbürger stehen den sozial Ausgegrenzten gegenüber. Beide zusammen machen das Gros der Langzeitempfänger aus. Seltener treten die Typen strategisch handelnder Sozialstaatsbürger und Opfer fataler Folgen auf.107 - Erfolgreiche Sozialstaatsbürger: Diese Personen nutzen den legitimen Anspruch auf Sozialhilfe. Langzeitbezug entsteht zum Beispiel bei der beruflichen Umorientierung oder für die Erziehung eines Kindes. Eine Passivierung in dem Sinne, dass diese Menschen sich wegen dem Hilfeempfang weniger anstrengen, findet nicht statt. LEIBFRIED / LEISERING u.a. vermuten, dass diese Art die Sozialhilfe zu nutzen, nicht nur einen großen Teil der Langzeitempfänger ausmacht, sondern insgesamt den Großteil aller Hilfeempfänger. - Sozial Ausgegrenzte: In dieser Gruppe befinden sich viele „alternativenlose und resignierte Langzeitbezieher“ und alte Menschen, die ihre Rente dauerhaft aufstocken. Ursachen des Empfangs sind oft „vorgelagerte soziale Missstände – wie Arbeitslosigkeit und Sozialabbau“, die „durch institutionell Bearbeitung verschärft oder bestenfalls nur ‚verwaltet‘ werden. Von kritischer Warte wird [...] [für diese Gruppe] folgerichtig eine Bekämpfung der zugrundliegenden gesellschaftlichen Problemlagen gefordert [...]“.108 - Strategisch handelnder Sozialstaatsbürger: Dieser Typ benutzt nicht nur die Sozialhilfe für die eigenen Zwecke, das tun nämlich die zwei genannten Typen auch, sondern die Hilfeangebote werden auch für andere Ziele verwendet, als Hilfe in Situationen zu bekommen, in denen man unbedingt Hilfe braucht. „Hier ermöglicht die Sozialhilfe unerwünschte Beschäftigungsverhältnisse abzubrechen, einer unregelmäßigen Beschäftigung nachzugehen oder auf das Zusammenleben mit dem Vater eines Kindes zu verzichten, weil sonst der Sozialhilfe-Anspruch verloren geht. „Bei einigen der genannten Fälle erscheint ein sozialstaatlich geschütztes Treiben lassen, das die Verfolgung eigenständiger Lebensziele einschränkt, tatsächlich möglich. Allerdings sind diese Fälle nicht geeignet, Kritik am System der Sozialhilfe zu begründen, da es sich nur um wenige Personen handelt, bei denen besondere, meist vorübergehende Lebensumstände vorliegen, die sie eher als Opfer denn als ‘Täter’ erscheinen lassen.“109 - Typ fatale Folgen: Das sind Hilfebezieher, die zum Teil bewusst und/oder mit Ausstiegsperspektive den Weg der Sozialhilfe gegangen sind, bei denen sich dann jedoch unerwartete Langzeiteffekte verschiedenster Art einstellen: Verlust von Handlungsfähigkeit, Selbstvertrauen und Initiative, Änderung der Handlungsorientierung. Dieser Typ könnte Argumente bieten für psychosoziale Hilfe, wie auch Argumente für den Abbau des Sozialstaats. LEIBFRIED / LEISERING u.a. weisen aber darauf hin, dass der Weg in die Sozialhilfe oft durch problematischen Lebenssituationen verursacht war, die durch einen Abbau nicht beseitigt werden. Werden die Kriterien für die Inanspruchnahme der Sozialhilfe enger gefasst und restriktiver gehandhabt, so führt das nicht unbedingt zu mehr Eigeninitiative, sondern eher zu Isolation und Entmutigung.110 Dies Argument, das den Typ fatale Folgen und den Typ sozial Ausgegrenzte betrifft, soll noch durch die Darstellung der psychologischen Theorie der erlernten Hilflosigkeit / Hoffnungslosigkeit untermauert werden, da sich hier zeigt, wie ein unterversorgender Sozialstaat „Sozialfälle“ produzieren könnte. Auf der Suche nach Ursachen von Depression stellten SELIGMAN und seine Kollegen fest, dass Depression oft mit einem Gefühl der Hilflosigkeit einhergeht.111 In verschiedenen Versuchen zeigte sich, dass Hilflosigkeit gelernt werden kann, wenn Menschen unkontrollierbaren, aversiven112 Ereignissen ausgesetzt sind. Diese Erfahrungen lehren, dass man seine Umwelt nicht beeinflussen kann. Betroffene denken dann: „Ich kann ja sowieso nichts ändern an meiner Situation“. Später werden solche Erfahrungen zur Erklärung anderer Situationen herangezogen, die dann als unveränderbar erlebt werden und auf die in der Folge mit einer passiven, resignierten Leidenhaltung reagiert wird. Ernste Fälle führen dann zur Depression.113 Gewöhnlich werden solche Haltung im ganzen Leben gelernt und verlernt. Aber auch einschneidende Lebensereignisse, die oft den Einstieg in die Sozialhilfe begründen – wie Langzeitarbeitslosigkeit, Krankheit etc. können prägend sein. Wenn diese Situation nach mehreren Versuchen (z. B. Bewerbungen) nicht überwunden werden kann, wird Hilflosigkeit geübt. Bleibt das Arbeitslosengeld oder Krankengeld aus, so verengt sich zusätzlich der objektive Handlungsspielraum. Resignation kann sich einstellen.114 Weiterer Sozialabbau und weniger Hilfe können hier zu noch krasseren Erfahrungen führen. Dass diese Bedenken eine reale Grundlage haben zeigen Gemeindeuntersuchungen des Ehepaars DOHRENWEND in den USA. Bei Gemeindeuntersuchungen werden ganze Stadtviertel repräsentativ untersucht, um die Häufigkeit bestimmter Krankheiten – oft psychischer Krankheiten – unabhängig von der Inanspruchnahme des medizinischen Systems erheben zu können. Die DOHRENWENDS sind auf ein Phänomen gestoßen, das sie JEROME FRANK115 folgend Demoralisierung benannt haben.116 Es beinhaltet Einstellungen und Grundhaltungen, die bestimmt sind durch ein geringes Selbstwertgefühl, Hilflosigkeit, Hoffnungslosigkeit, unbestimmte Zukunftsängste und allgemein gedrückte Grundstimmung. In einer repräsentativen Studie kam das National Opinion Research zu folgenden Ergebnissen: Demoralisiert im beschriebenen Sinn wurde etwa ein Drittel der USA-Bevölkerung eingeschätzt. Die Demoralisierungsrate der Frauen liegt um 10 Prozent höher als bei Männern. Etwa die Hälfte der Angehörigen der untersten sozialen Schicht erwies sich als demoralisiert. Etwa die Hälfte des Bevölkerungsanteils, der so eingeschätzt wurde, wies klinisch auffällige Symptome auf. Bei dieser Gruppe hatten die Bewältigungsressourcen offensichtlich nicht ausgereicht, um mit den Lebensproblemen produktiv umgehen zu können.117 KEUPP führt dazu aus: „Ein eindrucksvolles empirisches Gegengift, dass in den spätkapitalistischen Gesellschaften jeder gute Chancen hätte, etwas aus seinem Leben zu machen, und aus seinen Krisen und Belastungen gestärkt und optimistisch hervorgehen könnte, liefert die[se] neuere epidemiologische Forschung.“118 In der Untersuchung von JACOBS und RINGBECK gaben auf die Frage, wie sich das Leben durch den Bezug von Sozialhilfe verändert hat, 13% an, dass ihr Selbstwertgefühl gesunken ist, dass sie abstumpfen und sich zurückziehen; 15% gaben an, dass ihr Leben eintönig ist und sie viel alleine sind, 18% fühlen sich bevormundet und abhängig. 21% war der Hilfeempfang peinlich und sie hatten ein schlechtes Gewissen, 37% fanden, dass man als Nichtstuer, Drückeberger und Asozialer gilt und nicht akzeptiert wird.119 Fazit: Die Sozialhilfeempfänger sind eine sehr inhomogene Gruppe. Einige nutzen Sozialhilfe sehr kurzfristig in Krisensituationen, andere nehmen sie langfristiger in Anspruch, z. B. um ein Kind zu erziehen, weil sie nicht genug verdienen, nicht genug Rente bekommen oder wegen Arbeitslosigkeit. Familien mit Kindern, in denen nur ein Elternteil gearbeitet hat, bleiben oft schon mit Arbeitslosengeld – sehr wahrscheinlich mit Arbeitslosenhilfe – unter dem Sozialhilfe-Niveau. Sozialhilfe empfangen auch Ausgegrenzte, die keine Alternativen für ihr Leben sehen. Die Diskussion um den Missbrauch der Sozialhilfe steht in keinem Verhältnis zu seiner Wichtigkeit. Unter dem Gesichtspunkt der Vermeidung von Armut ist die Gruppe derjenigen Armen, die zu selten zum Sozialamt geht wesentlich wichtiger und bedenklicher als diejenige Gruppe, die zu oft zum Sozialamt geht. Sozialabbau beinhaltet die Gefahr der zunehmenden Demoralisierung von resignierten Bevölkerungsgruppen. 2.4 Armut nach Bevölkerungsgruppen Um Armut noch besser zu verstehen werden im folgenden einzelne Gruppen, die einem besonderen Armutsrisiko ausgesetzt sind, untersucht. Solche Gruppen werden gebildet, wenn Untersuchungen, wie z. B. der SOEP, zu dem Ergebnis kommen, dass es in der Bevölkerung, die nach dem verwendeten Kriterium arm ist, Gruppen gibt, die bestimmte sozioökonomische Faktoren aufweisen. Hier werden folgende Bevölkerungsgruppen genauer betrachtet: Arbeitslose (Kap. 2.4.1), Einkommensarme (Kap. 2.4.2) und Familien mit Kindern (Kap. 2.4.3). Rentner, ältere Arbeitslose, deutsche und ausländische Migranten und Menschen, die in Einrichtungen leben sind weitere Gruppen, die einem besonderen Armutsrisiko ausgesetzt sind, aber hier leider nicht berücksichtigt werden können. 2.4.1 Arbeitslose [Mutter] MARTHA Wie der da sitzt, den ganzn Vormittag, als obs nix zum tun gäb. [Sohn] LUDWIG Was denn? MARTHA Ein anständiger Mensch hat immer was zum tun. LUDWIG Soll ich dir einkaufn gehn? MARTHA Des is meine Sach. (Pause) LUDWIG Am Arbeitsamt hams gsagt, dass mich benachrichtigen, wenn ich kommen soll. Außerdem war ich eh letzte Woch dort, und nächste Woch geh ich wieder, auch ohne Benachrichtigung. MARTHA Man muss am Ball bleibn. LUDWIG Bleib eh. Aber wenn ich zu oft komm, ohne Benachrichtigung, dann kriegt er eine Wut auf dem Arbeitsamt, das hab ich schon gmerkt, und dann krieg ich erst recht nix. MARTHA Andere ham auch eine Lehrstell, bloß du ned. LUDWIG Was soll ich denn machn, Mama, weißt es doch. MARTHA Was weiß ich, nix weiß ich. Man muß immer unterwegs sein, Initiative habn, das is es. Rumschaun, Ohrn aufmachn und hin, wos wen brauchen. LUDWIG Dann geh ich ebn einfach aufs Postamt und lass mir ein Branchenverzeichnis gebn und ruf alle Firmen an, wo drin sind, die großn. MARTHA Geld vertelefonieren! LUDWIG ja. (Pause) MARTHA Man muss sich nach der Decke streckn. LUDWIG Nein. MARTHA (schnell) Des sollst auch ned. LUDWIG (lächelt und nickt) MARTHA Bist mein guter Bub. Aber wennst so dasitzt die ganze Zeit, dann werd ich nervös und hab eine Wut. LUDWIG Ich weiß aber ned, was ich tun soll, Mama. (Kleine Pause) Ich kann doch ned einfach spazierngehn wie ein Rentner. (Pause. Schaut und lacht) Wennst es willst, dann häng ich mich auf, dann bin ich weg und sitz nimmer da den ganzn Tag. MARTHA Das könntst uns grad noch antun, deine Eltern, das tät uns fehln! (Pause. Bestimmt, stur) Zahntechniker, Bankkaufmann, Steuergehilfe. (Pause) Putz dem Papa seine Schuh, is gscheiter, dann hat er eine Freud, weil er sieht, daßd es gut meinst, und hackt nicht auf dir rum, aufd Nacht. LUDWIG (geht in den Flur und beginnt mit dem Schuheputzen. Pause) Eigentlich is es doch wurscht, wie man sein Geld verdient, bloß da muss es sein. MARTHA (aus der Küche) Was? LUDWIG Eigentlich is es doch wurscht, wie man sein Geld verdient, wenn man eine anständige Arbeit tut. MARTHA Hör auf. (Pause) LUDWIG Aber eine Lehrstell, wie ihr euch das vorstellts, die find ich nicht. Das is einfach eine Illusion. MARTHA (laut) Das is überhaupts keine Illusion. Das is ein Recht, das man hat an den Staat, wo man immer seine Steuern pünktlich zahlt, dass der Sohn nicht Hilfsarbeiter wird. LUDWIG Vom Hilfsarbeiter red ich ja nicht. Maurer. MARTHA (schnell) Maurer sind alle unglücklich. LUDWIG Was? MARTHA Schau deinen Vater an, das is doch keine Existenz. LUDWIG Der is ja kein Maurer. MARTHA Das is gleich: Arbeiter is Arbeiter. LUDWIG Na und? - Wenns keine Arbeiter gebn tät - MARTHA Hör auf, sag ich. Wo der den Unsinn bloß her hat, das tät mich interessieren. Von daheim bestimmt nicht. (Pause) Der Unterschied liegt doch auf der Hand: Ein Arbeiter kann ein jeder sein, das is keine Kunst. LUDWIG Aber für Bauberufe täts Lehrstellen gebn, sagns auf dem Arbeitsamt. MARTHA Das glaub ich, weils niemand findn, der so dumm is. Man muss vorankommen im Leben. Auch innerhalb der Familie. Der Papa is ein Arbeiter, auch wenn er nicht schlecht verdient. Da kann man nix mehr ändern. Aber du musst (sagt es hochdeutsch) die nächste Sprosse erklimmen, sonst hättt das doch alles keine Sinn, was man für dich tan hat. LUDWIG (schweigt) MATHA (kommt zu ihm auf den Gang) Schau, wennst du einmal einen Sohn hast – LUDWIG dann muss der mindestens Bundeskanzler werdn. MARTHA Depp ...120 Ende 1998 betrug die Anzahl der registrierten Arbeitslosen 4,279 Millionen. Die Arbeitslosenquote, also der Anteil der Arbeitslosen zu den Erwerbsfähigen, betrug 12,3%, in Ostdeutschland sogar 19,5%.121 Im Januar 2001 betrug die Arbeitslosenzahl für das gesamte Deutschland 4,093 Millionen und die Arbeitslosenquote 10,0%.122 Diese Zahl umfasst allerdings nur die gemeldeten Arbeitslosen, sie umfasst nicht - Arbeitssuchende, die nicht zum Arbeitsamt gehen. Die Bundesanstalt geht davon aus, dass es sich im Jahre 1998 um durchschnittlich 2,3 Millionen Erwerbslose handelte. - Personen, die sich in beruflicher Vollzeitweiterbildung oder in Deutschsprachkursen befinden. - Ältere Bezieher von Arbeitslosengeld oder -hilfe, soweit sie der Arbeitsvermittlung nicht mehr zur Verfügung stehen.123 Dies bedeutet, dass zu jedem Zeitpunkt weit mehr als 10% der Erwerbsfähigen arbeitslos sind. Diesen Arbeitslosenzahlen standen beispielsweise 1998 im Jahresdurchschnitt nur 79.400 beim Arbeitsamt gemeldete offene Stellen gegen-über. Dabei wird davon ausgegangen, dass nur etwa 40% der offenen Stellen dem Arbeitsamt gemeldet werden. Die Arbeitslosendauer beträgt durchschnittlich 30 Wochen.124 „Im September 1998 waren in Deutschland 1,45 Millionen Arbeitslose, also gut jeder Dritte, mindestens ein Jahr lang ohne Beschäftigung. Die Zahl derer, die bereits mindestens zwei Jahre ohne Arbeitsplatz waren, belief sich auf 737.200.“125 126 Arbeitnehmer bezahlen 3,25% ihres Bruttolohns in die Arbeitslosenversicherung. Unter sozialpolitischem Blickwinkel stellt sich nun die Frage, wie gut die Arbeitslosenversicherung im Falle ihrer Inanspruchnahme vor Armut schützt. Um als arbeitslos zu gelten, muss man sich beim Arbeitsamt melden, und „verfügbar“ sein.127 Als verfügbar gilt, wer „arbeitsfähig“, also gesund und „arbeitsbereit“ ist.128 Eine Mutter, die keine Betreuung für ein kleines Kind hat, ist nicht arbeitsfähig, da sie ja nicht sofort mit einer Arbeit beginnen könnte. Um ein Recht auf Arbeitslosengeld zu haben, muss man weiterhin mindestens 360 Kalendertage innerhalb einer Rahmenfrist von 3 Jahren vor Antragstellung versicherungspflichtig gearbeitet haben.129 Diese Bedingung wird des öfteren nicht erfüllt, wenn Antragsteller in diesem Zeitraum bereits einmal arbeitslos oder krank waren. Werden alle Voraussetzungen erfüllt, dann erhält ein Kinderloser 60% des bisherigen Nettolohns; 67% des bisherigen Nettolohns erhält, wer mindestens ein minderjähriges Kind oder ein Kind bis 27, das sich in der Ausbildung befindet, zu versorgen hat.130 Hat man allerdings die Arbeitslosigkeit selbst verschuldet, z. B. weil man zumutbare Arbeit nicht angenommen hat oder die Arbeitslosigkeit durch Kündigung „vorsätzlich und grobfahrlässig“131 herbeigeführt, so wird man drei Monate „gesperrt“. In dieser Zeit bekommt man kein Arbeitslosengeld.132 Man kann jedoch Sozialhilfe beziehen, falls dafür die Kriterien erfüllt sind. Die Arbeitslosenversicherung ist also in keinem Fall dafür gedacht, dass jemand, der Arbeit hat, eine andere Stelle sucht, die seinen Anforderungen oder Bedürfnissen entspricht oder bei der er mehr verdient. Es gibt also in der Arbeitslosenversicherung kein Recht auf freie Arbeitsplatzwahl. Wer kündigt, handelt vorsätzlich und grobfahrlässig und wird damit sprachlich in die Nähe von Straftäter gerückt. Die Leistungsdauer des Arbeitslosengeldes beträgt die Hälfte der Beschäftigungsdauer in der Rahmenfrist, aber höchstens ein Jahr.133 Eine verlängerte Dauer gilt für Arbeitslose über 45 Jahre.134 Nach diesem Jahr kann man bei Bedürftigkeit Arbeitslosenhilfe bekommen.135 Die Prüfung der Bedürftigkeit geschieht unter Berücksichtigung von Vermögen und Einkommen des Arbeitslosen, seines Ehepartners oder eheähnlichen Partners und der Eltern. Die Arbeitslosenhilfe beträgt 53% des Nettolohns, wenn ein Kind zu versorgen ist, sonst 50%.136 Bis vor kurzem konnte Arbeitslosenhilfe auch bezogen werden, wenn die Beschäftigungsdauer innerhalb der Rahmenfrist unter 360 Tagen lag. Diese „originäre“ Arbeitslosenhilfe wurde – als eine von mehreren Leistungskürzungen der letzten Jahre – zu Beginn des Jahres 2000 abgeschafft.137 Reicht der Bezug von Arbeitslosengeld oder -hilfe nicht bis an das Bedarfsniveau der Sozialhilfe heran, kann man die Bedarfslücke durch die sogenannte Aufstockungs-Sozialhilfe schließen.138 Gerhard Bäcker hat für das Jahr 1992 durchgerechnet, wie viel ein alleinverdienender Ehemann mit zwei Kindern im mittleren Alter verdienen muss, damit er im Falle der Arbeitslosigkeit nicht unter das Sozialhilfe-Niveau fällt. Das verfügbare Nettoeinkommen (Arbeitslosengeld, Wohngeld und Kindergeld) muss 2.500,- DM betragen; dass setzt ein Bruttoverdienst von 5.500,- DM voraus.139 Bei der Vermittlung in einen neuen Arbeitsplatz gilt als zumutbar jede der Arbeitsfähigkeit entsprechende Beschäftigung, mit einem Arbeitsentgelt, das - in den ersten 3 Monaten der Arbeitslosigkeit nicht mehr als 20% unter dem bisherigen liegt. - im 4. bis 6. Monat nicht mehr als 30% unter dem bisherigen liegt. - ab dem 7. Monat jedes neue Nettoarbeitsentgelt, das nicht weniger als das bisherige Arbeitslosengeld entspricht.140 - Bei Sozialhilfebezug gilt jede Tätigkeit als zumutbar. Unumstritten ist in der Forschung, dass es einen Zusammenhang zwischen Armut und psychischen und gesundheitlichen Beeinträchtigungen gibt und auch zwischen Arbeitslosigkeit und solchen Beeinträchtigungen. Unklar bleibt in manchen Untersuchungen die Wirkrichtung. Sind es die Beeinträchtigungen, die zu Armut und Arbeitslosigkeit führen141 oder sind es Armut und Arbeitslosigkeit, die zu psychischen und gesundheitlichen Beeinträchtigungen führen?142 Diese Frage stellt sich besonders dann, wenn nur einzelne „ausgewählte“ Arbeitnehmer von Arbeitslosigkeit betroffen sind: Sie könnten betroffen sein, weil sie beeinträchtigt sind. Die Frage stellt sich nicht mehr, wenn ein ganzes Dorf arbeitslos wird. Tatsächlich hat eine der ersten großen Untersuchungen143 zur Langzeitarbeitslosigkeit das Dorf Marienthal in Niederösterreich unter die Lupe genommen – nach der Schließung einer Fabrik im Jahre 1929, die alle Familien im Dorf stark betroffen hat. Auffällig waren die sehr unterschiedlichen Reaktionen. Während einige Familien trotz großer Einschränkungen auch nach längerer Zeit noch Aktivität und Hoffnung ausstrahlten (23%) resignierte das Gros der Familien (69%).144 Sie zeichneten sich durch folgende Kriterien aus: „keine Pläne, keine Beziehung zur Zukunft, keine Hoffnungen, maximale Einschränkung aller Bedürfnisse, die über die Haushaltsführung hinausgehen, dabei aber Aufrechterhaltung des Haushaltes, Pflege der Kinder [...]“.145 Acht Prozent aller Familien galten als verzweifelt: „Verzweifelung, Depression, Hoffnungslosigkeit, das Gefühl der Vergeblichkeit aller Bemühungen und daher keine Arbeitssuche mehr, keine Versuche zur Verbesserung sowie häufig wiederkehrende Vergleiche mit der besseren Vergangenheit“.146 Einige dieser Familien verwahrlosten.147 Dieser Mann ist ein Mensch mit ganz besonders hohen Ansprüchen an das Leben gewesen. Er war ehrgeizig und fleißig; wie er selbst sagte, war es immer seine einziger Wunsch, sich irgendwo in die Höhe zu bringen. Er opferte seine freie Zeit, um die Schulbildung nachzuholen, und, was das Entscheidende ist, sein Ehrgeiz wird tatsächlich befriedigt. Er bringt sich überall in die Höhe, trotz seiner körperlichen Schwäche. Charakteristisch ist bei ihm auch die Übertragung seiner eigenen Lebenspläne auf seine Kinder. Nun kommt die Arbeitslosigkeit. Am Anfang ist er noch so von seinen individuellen Fähigkeiten durchdrungen, dass er hofft, bald irgendwo anders unterzukommen. 130 Offerten schreibt er in dieser ersten Zeit; auf keine bekommt er eine Antwort. Da beginnt er das Unlösbare seiner Situation zu begreifen; es gibt keine Wirkungsbereich mehr für seinen großen Ehrgeiz, seinen Wunsch sich durchzusetzen und anerkannt zu werden. Dieser Absturz ist für ihn gerade wegen des großen Vertrauens, das er immer in sich gesetzt hat und das jetzt enttäuscht wird, unerträglich. Er bricht zusammen. Zuerst schaut er sich nicht mehr nach Arbeit um. Seine Frau, die krank und nervös ist, führt ihren Haushalt tadellos. Wenn man ihn besucht, so fällt einem der Kontrast auf zwischen seiner verzweifelten Stimmung und seinem netten gemütlichem Heim. Man erzählt von ihm, dass er früher ein sehr eifriger Funktionär der Christlichsozialen Partei gewesen sei; nun hat er auch dort seine Funktionen niedergelegt.148 Bereits in dieser Untersuchung wurden die Phasen erkannt, die im Zusammenhang mit Arbeitslosigkeit gewöhnlich auftreten.149 Die Angst davor den Arbeitsplatz zu verlieren, stellt eine erste außergewöhnliche Belastung dar. Nach einem ersten kurzen Schock bei Kündigung und Entlassung folgt gewöhnlich ein großer Optimismus. In dieser Zeit bewerben sich die Arbeitslosen häufig und überlegen sich neue Pläne für ihre Zukunft. Bekommen die Betroffenen keine neue Stelle, so stellt sich erst Pessimismus ein, dann eine fatalistische Haltung.150 Gesundheitlich werden „starke Stressreaktionen zu Beginn [...] von gemäßigten im ersten Jahr der Arbeitslosigkeit abgelöst, wonach bei einigen eine (häufig jedoch resignative) Anpassung an die Arbeitslosigkeit folgen kann, bei anderen sich die Gesundheitssituation hingegen weiter verschlimmert“.151 Bei Wiedereinstellungen treten oft starke Versagensängste und Angst vor erneuter Arbeitslosigkeit ein.152 In einer Gemeindeuntersuchung stellten WEYERER und DILLLING fest, dass Arbeitslose wesentlich häufiger an behandlungsbedürftigen psychischen Erkrankungen als Erwerbstätige litten. Eine umfangreiche finnische Studie belegte sogar ein bis um 30% bis über 70% erhöhtes Mortalitätsrisiko in den nachfolgenden beiden Jahren nach erster erfahrener Arbeitslosigkeit bei 25- bis 59-jährigen.153 Auch Angehörige der Unterschicht und Menschen ohne abgeschlossene Berufsausbildung waren häufiger erkrankt.154 Angehörige niedriger sozialer Schichten sind nachweisbar häufiger von „sogenannten Zivilisationskrankheiten, wie Herz-Kreislauf-Erkrankungen, Krebserkrankungen, Atemwegs- und Stoffwechselerkrankungen, aber auch von koronaren Herzkrankheiten[155] betroffen.“156 In Großbritannien mit seinen großen sozialen Unterschieden ist beispielsweise „das Erkrankungs- und Sterberisiko an Herzinfarkt in der niedrigsten im Vergleich zur höchsten sozialen Schicht etwa dreimal so hoch [...]“157 Nicht völlig geklärt ist, wie der Zusammenhang zwischen den Krankheiten und der Schichtzugehörigkeit entsteht.158 SIEGRIST vermutet, dass chronische Belastungen selbstschädigende Verhaltensweisen wie Zigarettenkonsum, Alkoholkonsum und fettreiche Ernährung verstärken, die dann Zivilisationskrankheiten hervorrufen.159 Arbeitslosigkeit könnte dann eine solche Belastungen sein. Mögliche finanzielle, gesundheitliche und psychische Konsequenzen wurden dargestellt. Diese werden bei der Forderung, dass „Arbeit sich wieder lohnen muss“ und bei der Forderung, dass ein Anreiz zur Arbeiten geschaffen werden muss, um die Arbeitslosigkeit zu senken, unter den Tisch gekehrt. Arbeitslosigkeit und die daraus resultierende Freizeit wird als „Gewinn“160 gegenüber einer Arbeit dargestellt; und die „Entscheidung“ für Arbeitslosigkeit als eine freiwillige. Nach den Folgen der Arbeitslosigkeit werden nun Ansätze der Hilfen aufgezeigt. Wie dargestellt wurde, kann man von einer doppelten Zuständigkeit für Arbeitslose sprechen. Da die Sicherung der Arbeitslosen durch Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe und die Fördermaßnahmen nicht ausreichen, um Arbeitslose vor der Sozialhilfe zu bewahren, fühlen sich nun neben den Arbeitsämter auch die Sozialämter – die Einrichtungen der Kommunen sind, die die Leistungen der Sozialhilfe finanzieren müssen161 – für die Arbeitsförderung zuständig. Die Arbeitsämter leisten Hilfen aufgrund des Sozialgesetzbuchs Drittes Buch – Arbeitsförderung (SGB III, früher AFG (= Arbeitsförderungsgesetz)). Es umfasst unter anderem die Förderung der Berufsausbildung und der beruflichen Weiterbildung, die Förderung der beruflichen Eingliederung Behinderter und Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen. Diese Förderungen sind gewöhnlich Ermessensleistungen und die Möglichkeit, eine solche Förderung zu bekommen, hängt oft davon ab, ob „noch Geld in den Töpfen162“ ist. Auch sind die Förderungen normalerweise – wie der Bezug von Arbeitslosengeld – an besondere Voraussetzungen wie Vorbeschäftigungszeiten gebunden.163 Die Sozialämter haben verschiedene Möglichkeiten, arbeitslose Hilfeempfänger durch sogenannte „Hilfen zur Arbeit“ zu unterstützen.164 Es stehen verschiedene, unterstützende und sanktionierende Mittel zur Verfügung: - Um den Anreiz zur Arbeit zu erhöhen, räumt das Gesetz den Sozialämtern ein, Hilfeempfängern bei Aufnahme einer Erwerbstätigkeit ein Zuschuss bis zur Höhe eines Regelsatzes165 (= 522,- DM bis 548,- DM) und bis zu einer Dauer von 12 Monaten zu gewähren.166 Hinter dieser Regelung verbirgt sich der Verdacht, dass Hilfeempfänger deshalb keine Arbeit aufnehmen, weil sich die Aufnahme einer Arbeit finanziell nicht lohnt. Damit misstraut der Gesetzgeber allerdings seinen eigenen Gesetzen, denn das Lohnabstandsgebot ist ja im BSHG verankert.167 Die gewährte Unterstützung wird „Arbeitnehmerzuschuss“ oder „Kombilohn“ (nach BSHG) genannt. Die Problematik dieser Regelung wird weiter unten noch einmal aufgegriffen. - Im Einzelfall können durch Zuschüsse an Arbeitgeber, die Sozialhilfeempfänger einstellen, Arbeitsplätze geschaffen werden. Hier soll die Nachfrage-Seite des Arbeitsmarktes gestärkt werden und Arbeitgeber zum Einstellen von Hilfeempfängern bewogen werden.168 - Für Hilfesuchende, insbesondere für junge Menschen, die keine Arbeit finden können, sollen Arbeitsgelegenheiten geschaffen werden. Diese sollen von vorübergehender Dauer sein und die bessere Eingliederung des Hilfesuchenden in das Arbeitsleben bewirken. Die geschaffene Arbeit soll gemeinnützlich und „zusätzlich“ sein,169 damit sie nicht in Konkurrenz zu normalen und normal bezahlten Arbeitsplätzen steht und solche Arbeitsplätze nicht gefährdet. Solche Arbeit wird dem Hilfeempfänger in unterschiedlicher Höhe zusätzlich entlohnt. Auch hinter dieser Regelung steckt die Angst, Sozialhilfeempfänger könnten die Sozialhilfe missbrauchen. - Eher sanktionierend ist die „Hilfe zur Arbeit“170 für „besondere Arbeitsgelegenheiten“171 gedacht.172 „Ist es im Einzelfall erforderlich, die Gewöhnung eines Hilfesuchenden an eine berufliche Tätigkeit besonders zu fördern oder seine Bereitschaft zur Arbeit zu prüfen, soll ihm für eine notwendige Dauer eine hierfür geeignete Tätigkeit oder Maßnahme geboten werden.“173 „Diese Gemeinschaftsarbeiten begründen kein Arbeitsverhältnis im Sinne des Arbeitsrechts und kein Beschäftigungsverhältnis im Sinne der Kranken- und Rentenversicherung – und selbstverständlich gelten auch keinerlei tarifliche Normen. Gezahlt wird in solchen Fällen neben der Sozialhilfe lediglich eine Mehraufwandsentschädigung von 1,50 DM und 2,- DM pro Stunde.“174 - Kürzung der Sozialhilfe. „Wer sich weigert, zumutbare Arbeit zu leisten oder zumutbaren Maßnahmen [...] nachzukommen, hat keine Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt. Die Hilfe ist in einer ersten Stufe um mindestens 25 vom Hundert des maßgebenden Regelsatzes zu kürzen.“175 Das Lamentieren über den Missbrauch der Sozialhilfe darf also immer auch umgedeutet werden als ein Lamentieren darüber, dass die Sozialämter die bestehenden Rechte nicht anwenden, denn bis vor kurzer Zeit wurden sowohl unterstützende wie sanktionierende Maßnahmen kaum umgesetzt. JACOBS und RINGBECK errechneten für das Jahr 1988 eine deutschlandweite „Teilnahmequote“ von 2,7% bis 3,5% der in Frage kommenden Hilfeempfänger. In der Stichprobe ihrer eigenen Untersuchung hatten 3,4% an verschiedenen Maßnahmen teilgenommen.176 Die Sozialämter neig(t)en dazu, ihre Klientel ihrem eigenen „Schicksal“ zu überlassen. Erst in jüngerer Zeit werden von verschiedenen Kommunen in Anwendung der Gesetze neue Ansätze der Vermittlung ausprobiert.177 Ein weiterer, neuer Ansatzpunkt ist die Zusammenarbeit der Arbeits- und Sozialämter. Nach dem „Gesetz zur Verbesserung der Zusammenarbeit von Arbeitsämtern und Trägern der Sozialhilfe“178 sollen diese Ämter durch Kooperationen die Vermittlung von Arbeitslosen – und insbesondere von arbeitslosen Empfängern von Hilfen zum Lebensunterhalt – verbessern, die Wirksamkeit der Hilfen zur Eingliederung in eine Erwerbstätigkeit gesteigert werden, und das Verwaltungsverfahren bürgernah und einfach gestaltet werden.179 In einem vom BUNDESMINISTERIUM FÜR ARBEIT UND SOZIALORDNUNG geförderten Modellvorhaben werden bis Ende 2004 verschiedene Ansätze der Zusammenarbeit ausprobiert. Beispielsweise können gemeinsame Stellen für die Arbeitsvermittlung eingerichtet werden. Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe können von einer gemeinsamen Kasse ausbezahlt werden.180 Diese Zusammenarbeit kann nun einerseits zu einer besser abgestimmten Unterstützung von Arbeitslosen führen, da Betroffene nicht mehr – wegen Unzuständigkeit – an eine andere Stelle verwiesen werden können oder müssen. Auch können die unterschiedlichen Hilfen des SGB III - Arbeitsförderung und des BSHG besser integriert werden. Andererseits wird die Kontrolle der Leistungsempfänger erhöht. Zwei der ersten zwanzig geförderten Projekten beschäftigen sich explizit mit dem Aufbau gemeinsamer Datenbanken.181 Trotz der Neuartigkeit des Ansatzes muss man sich vor Augen führen, dass die Notwendigkeit der Zusammenarbeit Folge der oben angesprochenen Defizite der Arbeitslosenversicherung ist. Arbeitslose werden auf die Sozialhilfe verwiesen, weil sie durch die Arbeitslosenversicherung nicht ausreichend versorgt werden. Die Sozialverwaltung verwaltete die selbst geschaffenen Probleme auf eine neue Weise. Eine alternative Vorgehensweise wäre eine Sockelung:182 Das Arbeitslosengeld und die Arbeitslosenhilfe würde dann immer mindestens in der Höhe des Sozialhilfe-Niveaus ausbezahlt werden. Dann wären von vorne herein nicht zwei Ämter für ein Problem zuständig. 2.4.2 Armut trotz Erwerbsarbeit Arbeitslosigkeit stellt ein großes Armutsrisiko dar, wie im letzten Kapitel aufgezeigt wurde. Dies schließt aber nicht aus, dass auch Erwerbstätige arm sein können. Das Phänomen der working poor, so werden erwerbstätige Arme im englischsprachigen Raum und in der Wissenschaft genannt, ist alt und wird insbesondere mit Großbritannien und den USA in Verbindung gebracht.183 Die relativ geringe Zahl von Erwerbstätigen in der Sozialhilfe widerspricht nicht der Existenz von working poor in Deutschand, denn ein Familienvater, der nicht genug verdient, um mit seinem Kindern oberhalb des Sozialhilfe-Niveaus zu leben, wird nicht zum Bedürftigen, seine Kinder schon. Bei der Berechnung der Leistungen für die Kinder wird dann sein Einkommen insoweit bei den Kindern angerechnet, als es das Sozialhilfe-Niveau übersteigt. Die ganze Familie lebt dann auf Sozialhilfe-Niveau. Betrachtet man die Bedarfsgemeinschaften der Sozialhilfestatistik, so beziehen von 1,286 Millionen Haushalten 214.532 (16,6%) Einkünfte aus unselbstständiger Arbeit, weitere 11.689 Einkünfte aus selbstständiger Arbeit.184 185 HANESCH, KRAUSE und BÄCKER haben untersucht, wie viele der Erwerbstätigen-Haushalte in Deutschland nach dem 50%-Kriterium arm sind, es sind 8,4%. An diesem Ergebnis ist auffällig, dass es nur wenig unter der allgemeinen Armutsquote liegt.186 Besonders betroffen sind Alleinerziehende und Haushalte mit Kindern, in denen nur eine Person einer Erwerbsarbeit nachgeht.187 Betrachtet man die armen Erwerbstätigen aus dem SOEP des Jahres 1991 im Jahre 1998, so sieht man, dass 49,9% noch immer arm waren, 26,8% verdienen 1998 zwischen 50% und 75% des durchschnittlichen Einkommens, 23,4% noch mehr.188 Dies zeigt die soziale Mobilität nach oben auf. HANESCH, KRAUSE und BÄCKER geben verschiedene Gründe dafür an, dass der Anteil derjenigen, die trotz Erwerbsarbeit arm sind, in Zukunft steigen könnte: - Die Realeinkommen der Arbeitnehmer stagnierten über das letzte Jahrzehnt.189 - Die Zunahme atypischer Beschäftigungsformen. Der Anteil an „sonstigen abhängig Erwerbstätigen“, zu denen unter anderem Teilzeitbeschäftigte, Kurzarbeiter, Auszubildende, geringfügig und unregelmäßig Beschäftigte gehören, hat in der Zeit von 1985 bis 1998 von 23,3% auf 31,4% zugenommen.190 - Die Erosion traditioneller Mindestlohnregelungen. Im Kapitel 3.3 werden die Forderungen nach Niedriglöhnen und Kombi-Löhnen dargestellt und diskutiert. - Es zeichnet sich ab, dass sich die Lohnstruktur noch mehr ausdifferenzieren wird.191 In die Ordnung des Sozialstaates sind Umverteilungsmechanismen eingebaut, die – von ihrem Prinzip her – von verdienenden Arbeitnehmern zu denen umverteilt, die ihr Einkommen nicht durch Arbeit abdecken können. Krankengeld, Arbeitslosengeld, Rente, die Leistungen nach dem BAföG und die Sozialhilfe sind Beispiele dafür. Die sozialstaatliche Umverteilung geschieht dabei – vereinfacht dargestellt192 – in drei Schritten: Durch die gestaffelten Beiträge in der Sozialversicherung, durch die Progression der Einkommensteuer und durch Sozialtransfers wie Kindergeld, Arbeitslosengeld, Krankengeld und Sozialhilfe werden Leistungsfähige – gemäß des Solidarprinzip – stärker belastet und Bedürftige unterstützt. Allerdings sind viele Leistungen – gemäß dem Versicherungsprinzip – an die einbezahlten Beträge gekoppelt; deshalb fallen Niedriglohnempfänger bei Krankheit, Arbeitslosigkeit oder in der Rente besonders schnell und weit unter das Sozialhilfe-Niveau.193 Die Umverteilungsmechanismen sind nicht auf arbeitende Menschen, die potentiell von Armut betroffen sind, eingestellt. HANESCH, KRAUSE und BÄCKER zeigen durch einen Vergleich der Haushaltseinkommen vor und nach der staatlichen Umverteilung auf, dass sie die Armutsquote nur von 9,3% auf 8,3% senkt: - Die Beiträge zur Sozialversicherung sind zwar nach Einkommen gestaffelt, aber nicht an der Leistungsfähigkeit orientiert. - Das Bundesverfassungsgericht hat in den letzten 30 Jahren durch verschiedene Urteile die steuerliche Freistellung des soziokulturellen Existenzminimums vom Gesetzgeber gefordert.194 Diese Freistellung gilt augenblicklich allerdings nur für die Erwerbsperson, nicht für den Bedarf der Haushaltsgemeinschaft. Haushaltsgemeinschaft, deren Einkommen unterhalb des gemeinsamen soziokulturellen Existenzminimums liegt, müssen also unter Umständen Steuern bezahlen und haben gleichzeitig ein Recht auf Sozialhilfe.195 Fazit: HAENSCH, KRAUSE und BÄCKER fordern als Quintessenz der Untersuchung von Niedriglohnempfängern: - atypische Beschäftigungsverhältnisse sozialrechtlich abzusichern. - die wichtige Rolle der Mindestlöhne in der Armutsbekämpfung nicht zu unterschätzen. - durch „ Erst- und Weiterbildungen bei den Erwerbtätigen die individuellen Voraussetzungen dafür zu [schaffen], angesichts erhöhten Anforderungen und Risken auf dem Arbeitsmarkt bestehen zu können.“196 - eine Steuerpolitik, die vermeidet, dass die Armutsschwelle durch staatliche Abgaben unterschritten wird. Weiter Forderungen betreffen Familien. 2.4.3 Familienarmut – Kinderarmut Wie oben bereits dargestellt, waren Ende 1998 1.075.280 Sozialhilfeempfänger – also mehr als ein Drittel aller Hilfeempfänger – Kinder unter 18 Jahren, deren Eltern nicht genügend verdienen, um das Sozialhilfe-Niveau für sich und ihre Familie zu erreichen. Die Zahl der minderjährigen Leistungsempfänger hat sich seit 1985 nahezu verdoppelt197 und deren Situation besonders auch in den 90igern kontinuierlich verschärft.198 Darüber hinaus waren 241.925 (8,4%) Sozialhilfeempfänger(innen) allein erziehend; mehr als ein Viertel aller beziehenden Haushalten sind Ein-Eltern-Haushalte.199 Auch kinderreiche Familien mit drei und mehr Kindern sind überproportional von Sozialhilfe betroffen.200 Bei allein erziehenden Frauen tritt häufig das Problem auf, das die Väter den Kindes- und Ehegattenunterhalt nicht oder nur schleppend zahlen. „Häufig mangelt es an finanzieller Leistungsfähigkeit. Viele Väter versuchen aber auch, sich der Zahlungspflicht zu entziehen bzw. ihr tatsächliches Einkommen zu verbergen. Nur etwa jedes dritte Kind erhält den Betrag, der ihm der abwesende Elternteil laut Gesetz und Rechtsprechung schuldet.“201 Sind die Kinder unter 12 Jahre, gibt es für diese Fälle sogar einen Unterhaltsvorschuss, der über das Jugend-amt geltend gemacht werden kann. Er ist auf 6 Jahre begrenzt und beträgt ca. 200, DM pro Kind. Die bezahlten Beträge werden theoretisch vom unterhaltspflichtigen Vater zurückgefordert, jedoch nicht, wenn dieser selber am Existenzminimum lebt. Die Praxis sieht aber anders aus: „Schätzungen gehen von einer Rückholquote von lediglich 10% bis 15% aus.“202 Es handelt sich also um eine Art zweite Sozialhilfekasse für Kinder von zahlungsunwilligen und -unfähigen Vätern, die von der Missbrauchs-Rhetorik weitestgehend verschont bleibt.203 Der Familienlastenausgleich ist grundgesetzlich gesichert204 und wurde vom Bundesverfassungsgericht meist auch sehr familienfreundlich ausgelegt.205 Probleme ergeben sich augenblicklich insbesondere dadurch, dass die von diesem Gericht geforderte Sicherung des soziokulturellen Existenzminimums noch nicht umgesetzt wurde. Diese Sicherung kann auf zwei Wegen geschehen, einerseits durch Auszahlung von Kindergeld, andererseits durch Begünstigung im Steuerrecht. Augenblicklich wird für das erste und zweite Kind 270,- DM ausbezahlt, für das dritte und weitere Kinder wird 300,- DM ausbezahlt. Alternativ kann beim Steuerjahresausgleich ein Freibetrag von 6.912,- DM pro Jahr und Kind geltend gemacht werden. Dies bedeutet, das jeweils DM 6.912,- nicht versteuert werden müssen, was bei einem Grenzsteuerbetrag von knapp unter 50%206 einen steuerlichen Vorteil von ca. 3.400,- DM pro Jahr beziehungsweise 280,- DM pro Monat ausmacht. Im Steuerrecht können jedoch noch Freibeträge für Erziehungsbedarf geltend gemacht werden und erwerbsbedingte Kinderbetreuungskosten steuerlich abgezogen werden. Interessant ist, dass hier soziale Transferleistungen und steuerliche Belastung allmählich gesetzlich integriert werden. Die Sicherung des soziokulturellen Existenzminimums und die Steuergerechtigkeit nach dem Leistungsfähigkeitsprinzip werden hier integriert. Auch die Kinderarmut als Folge der Familienarmut hat psychosoziale Auswirkungen, die den oben besprochenen Auswirkungen auf Erwachsene ähneln. „Ökonomisch deprivierte Kindern, d. h. Kinder aus Familien, die starke finanzielle Einbußen meistens als Folge von Arbeitslosigkeit hinnehmen mussten, weisen ein deutlich geringeres Selbstwertgefühl auf, machen häufig selbstabwertende Äußerungen, sind depressiver, einsamer, empfindlicher, weniger gesellig, misstrauischer und weniger in der Lage, Stress zu bewältigen.“207 In britischen Studien konnten auch gesundheitliche Folgen durch Arbeitslosigkeit der Eltern nachgewiesen werden.208 Armut und große Sorgen um die wirtschaftliche Situation in Familien mit 10- bis 12-jährigen Kindern beeinflussen signifikant die Wahl der Schule des Sekundarbereichs für diese Kinder und damit auch deren zukünftige Chancen.209 Eine Beeinflussung der Schulkarrieren durch ökonomische Faktoren ist unter dem Gesichtspunkt der Chancengleichheit natürlich höchst bedenklich. Ein Kindergeld in Höhe des soziokulturellen Existenzminimums – zumindest für bedürftige Familien - wäre eine denkbare Lösung, die gerade insbesondere von den Grünen unter dem Stichwort „Kindergrundsicherung“ diskutiert wird,210 von der CDU und der CSU unter dem Stichwort „Familiengeld“. Radikale Forderungen setzen sich für eines pauschales Erziehungsgehalt ein,211 das gleich den erziehenden Elternteil mit absichert. HANESCH, KRAUSE und BÄCKER sehen darin aber eine Gefahr. „[E]in solches Erziehungsgehalt festigt das traditionelle Familienbild mit der Option, finanziell und sozial abgesichert Familien- und Erziehungsarbeit zu leisten, statt erwerbstätig zu sein. Die Gefahr einer dauerhaften Verdrängung der Mütter vom Arbeitsmarkt liegt auf der Hand, da eine berufliche Wiedereingliederung nach einer langen Familientätigkeit schwer, wenn nicht unmöglich ist.“212 Sie plädieren für ein Ausbau der Möglichkeiten, Erwerbstätigkeit und Kindererziehung miteinander zu vereinbaren.213 Ein verstärktes Angebot von Kindergartenplätze und Teilzeitarbeitsplätze sind eine häufige Forderung in der Familiendebatte. Sie sollen Mütter – oder zumindest die Mütter älterer Kinder – befähigen, selber den Lebensunterhalt für sich und das Kind zu finanzieren. Arbeitslosigkeit erschwert aber auch die Situation für arbeitssuchende Mütter. In der Debatte um Armut von Familien und den Familienlastenausgleich fällt auf, dass die verschiedenen Vorschläge stark geprägt sind, von den Vorstellungen, wie Familie zu sein hat: mit oder ohne Kindergartenplatz, mit erwerbstätiger Mutter oder mit Hausfrau, allein erziehend oder aber in traditioneller Vater-Mutter-Kind-Konstellation. Diese Debatte spielt sich (deshalb?) tendenziell eher im politischen Bereich ab und ist weniger von wirtschaftlichen Interessen durchdrungen, als beispielsweise die Debatte der Arbeitslosigkeit.214 Auch wenn sich die Familie als Institution noch weitestgehend der liberalisierten Marktideologie entziehen kann, ist die Entscheidung, ob man ein Kind bekommt, für viele mitunter eine wirtschaftliche Entscheidung. Die Frage, ob man sich ein Kind leisten kann, beantworten viele, indem sie abwarten, bis sie eine sichere finanzielle Basis haben.215 Es bleibt nun abzuwarten, wie der Gesetzgeber die 1998 vom Bundesverfassungsgericht geforderte Sicherung des soziokulturellen Existenzminimums für Kinder umsetzt.216 2.5 Armut: Fazit und Kriterien für ein Mittel der Armutsbekämpfung 2.5.1 Fazit Armut hat viele Fassetten. Obwohl Armut meistens anhand von monetären Einkommenskriterien gemessen wird, so bedeutet Armut für den einzelnen Betroffenen mehr, als wenig Geld zu haben. Armut ist häufig verbunden mit Stress, der der körperlichen Gesundheit und der Psyche schadet. Und Armut ist häufig verbunden mit Scham und Ausgrenzung. Verzweifelung und Demoralisation sind Probleme die mit Armut einhergehen können. Äußert sich Armut oft als individuelles Problem, so liegen seine Ursachen und Folgen doch oft auf anderen Ebenen. Soziologisch betrachtet sind Ausgrenzung und Stigmatisierung Ursache und Folge von Armut. Im Komplex „Wirtschaft“ tritt Arbeitslosigkeit durch fehlende Arbeitsplätze auf und wird als Problem individualisiert. Die verursachenden Zusammenhänge zwischen Globalisierung, Lohnkämpfen, Lohnquoten, Einstellpolitik, Überstundenpolitik, technischen Innovationen sind nur in Teilen verstanden. Die „Schuld“ an der Arbeitslosigkeit, die in einer komplexen Struktur mit unübersehbar vielen Agenten steckt, wird aber voreilig individualisiert. Wer arbeitslos ist, ist selber schuld und wird stigmatisiert. Eine weitere mit der Wirtschaft zusammenhängende Ursache von Armut könnten in Zukunft auch die Niedriglöhne werden. Wenn die Löhne nicht mehr das Auskommen für den Arbeitenden und die Familie sichern, dann ist selbst Arbeit keine „Versicherung“ gegen Armut mehr. Die staatliche Sozialpolitik ist nicht nur Bekämpfer von Armut, sondern Mitverursacher und Gestalter. Kürzungen von Leistungen in der Arbeitslosenversicherung – verursacht durch leere Kassen und regelmäßig begründet durch den Leistungs-Missbrauch – erschweren die finanzielle Situation vieler Arbeitsloser und drängen sie in die Sozialhilfe. In der Familienpolitik definierte die staatliche Sozialpolitik Kinder als selbst zu finanzierendes „Hobby“ der Eltern, mit der Folge, dass heute 20% der Kinder Sozialhilfeempfänger sind. Der Ausbau von Kinderbetreuungsmöglichkeiten, die insbesondere allein erziehenden Müttern die Möglichkeit geben könnte, neben der Kindererziehung zu arbeiten, wurde wenig vorangetrieben. Im Osten von Deutschland, wo es ein gut ausgebautes Netz gab, wurden viele Einrichtungen geschlossen.217 In allen sozialpolitisch relevanten Rechtsgebieten, insbesondere im Steuerrecht, verhindern ein Dickicht an unübersichtlichen Detailregelungen jede breite, ernsthafte Diskussion über Gerechtigkeit, Sinn und Funktionalität von Leistungen und Umverteilungsmechanismen. Vieles deutet darauf hin, dass die jeweils regierenden Politiker diesen Mechanismus nutzen, um ihre Wählerklientel „unerkannt“ zu bedienen. Die Kompliziertheit der Regelungen führt aber auch dazu, dass staatliche Leistungen und Vergünstigungen schwer zugänglich werden. Viele Leistungen sind zwar rechtlich garantiert, aber den Betroffenen unbekannt oder für die Betroffenen nicht einklagbar. Hier schafft der Gesetzgeber einen Handlungsspielraum, den dann die Verwaltung „ausfüllt“. Die Verwaltung der Sozialen Sicherung tut ihr übriges. Arbeitsamt und Rentenversicherung arbeiten so langsam, dass Leistungsempfänger vorübergehend zum Sozialamt gehen müssen. Der Verwaltungsaufwand aller Beteiligten vervielfacht sich in solchen Prozessen. Für die Leistungsempfänger bedeuten solche langwierigen Verfahren Stress, die das Gefühl von Ausgeliefertsein und Ohnmacht mit sich bringen können. Zwischen verschiedenen Organisationen entstehen Reibungsverluste. Das Arbeitsamt fühlt sich für Arbeitsvermittlung nur zuständig, solange Arbeitslosengeld bezahlt wird, das Sozialamt oft gar nicht.218 Viele gesetzliche Regelungen werden überhaupt nicht umgesetzt. Die unterstützende Hilfe im BSHG gehört zu Regelungen, die erst allmählich in der Verwaltungspraxis wahrgenommen werden, genauso der Gesamthilfeplan nach BSHG. Viele Betroffene berichten aber auch davon, dass sie falsche oder unvollständige Informationen bekommen haben. Dementsprechend berichten Angestellte, dass ihnen die Zeit fehlt, vollständig zu informieren.219 Von dieser Verwaltungspraxis versprechen sich die Gemeinden – in kurzfristiger Sichtweise –, dass sie so Ausgaben für Leistungen sparen können. Vater Staat kümmert sich schlecht um seine Töchter und Söhne. Das Verhalten von Staat und Bürgern kann man gut in dieser Allegorie fassen: Der Vater Staat neigt dazu, sich um seine erfolgreichen Kinder zu kümmern. Am Hänseln der wenig erfolgreichen nimmt er gerne teil und betont immer wieder, wie gut er es mit ihnen gemeint hat und dass sie selber schuld sind. Dieser Vater ist sehr patriarchalisch und redet viel über Geld. Er kennt keine eigenen Fehler und wird sich nie in Frage stellen. Seiner gutmütigen Frau hat er noch nie zugehört. Für seine armen Kinder hat er kein offenes Ohr und nur einen wenig offenen Geldbeutel. Er wird sie bei jedem Geben auf ihre Pflichten aufmerksam machen. Die bedürftigen Kinder werden nehmen und verachten. Sie werden es schwer haben, ihren eigenen Weg zu finden, weil der Vater nur den einen für sie kennt: Arbeiten ohne Freude für das Geldverdienen – Arbeiten als Zweck – Geldverdienen als Selbstzweck. Es handelt sich um eine nicht sehr sympathische Familienkonstellation. 2.5.2 Kriterien für ein Mittel der Armutsbekämpfung Aus dieser Analyse der Armut und seiner Ursachen können einerseits – insbesondere anhand der Beschreibung der Armutsproblematik verschiedener Bevölkerungsgruppen – Ansatzpunkte der Armutsbekämpfung abgeleitet werden. Die große Anzahl der Mittel und Ansatzpunkte spiegelt die Vielschichtigkeit des Phänomens Armut wider. Andererseits können Kriterien abgeleitet werden, denen ein Mittel der Armutsbekämpfung im Idealfall genügen sollte. Die Listen der Ansatzpunkte und der Kriterien kann als schwer realisierbare Maximalforderung interpretiert oder sogar belächelt werden. Sie hat aber den Vorteil, dass sie Klarheit über mögliche Ansatzpunkte und Kriterien der Armutsbekämpfung schafft und so als Diskussionsgrundlage dienen kann. Vor allem verhindert sie, dass der Blick in der Armutsbekämpfung vorschnell und einseitig auf kurzfristige Kostenaspekte reduziert wird. Folgende Ansatzpunkte können bei der Armutsbekämpfung gewählt werden: (A 1) Ansatzpunkt Individuum: Es kann gestärkt, psychologisch unterstützt, und weitergebildet bildet werden. (A 2) Ansatzpunkt Arbeitslosigkeit: Ein Mittel der Armutsbekämpfung könnte an der Ursache Arbeitslosigkeit ansetzen. Würde die Arbeitslosigkeit verringert werden, so wäre ein Teil des Problems Armut beseitigt. (A 3) Ansatzpunkt Löhne: Ein Mittel der Armutsbekämpfung könnte an der Höhe der Löhne ansetzen. Niedriglöhne könnten mehr Arbeitsplätze bedeuten, Niedriglöhne könnten sich aber auch zu einer neuen Ursache von Armut entwickeln. Siehe hierzu auch Kap. 3.3. (A 4) Ansatzpunkt Familienpolitik: Ein Mittel der Armutsbekämpfung könnte an der Familienpolitik ansetzen, da Kinder zu einem „Risikofaktor für Armut“ geworden sind. (A 5) Ansatzpunkt Umverteilung: Ein Mittel der Armutsbekämpfung könnte am staatlichen Umverteilungsmechanismus ansetzen. Dazu wären rechtliche Änderungen bezüglich der Sozialen Sicherung, in der Steuergesetzgebung und in der Familienpolitik von Nöten. (A 6) Ansatzpunkt Öffentlichkeit: Ein Mittel der Armutsbekämpfung könnte an der öffentlichen Wahrnehmung von Armut oder am politischen Prozess ansetzen. Eine Diskussion über Armut, die nicht über die Missbrauchsdiskussion hinauskommt, schadet der ernsthaften politischen Auseinandersetzung. (A 7) Ansatzpunkt Gesellschaft: Ein Mittel der Armutsbekämpfung könnte am gesellschaftlichen Bewusstsein ansetzen und dort Änderungen zeitigen wollen. Es geht im ersten Ansatzpunkt um (die Verteilung) individueller Chancen, im zweiten Ansatzpunkt um die Verteilung von Verdienstmöglichkeiten, im dritten um die Verteilung von Einkommen, im vierten um die Verteilung von Belastung, im fünften um die Verteilung von Sicherheit und Pflichten, im sechsten und siebten um die Verteilung von (öffentlicher) Macht. Die große Anzahl von Ansatzpunkten ist Folge des Verständnisses von Armut als multiple oder kumulierte Deprivation (siehe Kap. 2.2) und der mehrdimensionalen Definition von Armut. Armut besteht und entsteht in verschiedenen Lebensbereichen.220 Dementsprechend kann auch in verschiedenen Bereichen angesetzt werden um Armut zu bekämpfen. Wählt ein Mittel der Armutsbekämpfung eine höhere Anzahl an Ansatzpunkten, so sagt das etwas über seine Komplexität, weniger über seine Qualität aus. Fraglich bleibt, welche Kombination von Mitteln wirksam beziehungsweise am wirksamsten ist. Aus der Analyse der Armut und ihren Ursachen – insbesondere aus der Schwachstellenanalyse der augenblicklichen Situation wie sie in diesem zweiten Teil dargestellt wurde und im Fazit zusammengefasst wurde – ergibt sich, dass ein Mittel der Armutsbekämpfung folgenden Kriterien genügen sollte: Auf individueller Ebene: (K 1) Kriterium der ausreichenden finanziellen Mittel: Ein Mittel der Armutsbekämpfung sollte finanzielle Mittel in Höhe des soziokulturellen Existenzminimums zur Verfügung stellen, welche auch die Teilhabe an der Gesellschaft in der Zukunft ermöglichen (z. B. Ausbildung, Umschulung). (K 2) Kriterium der psychologischen Unterstützung: Ein Mittel der Armutsbekämpfung sollte psychologisch unterstützen, indem es Stress reduziert, Stigmatisierung auf individueller Ebene verhindert und Demoralisation verhindert. Die verschiedenen Typen von Leistungsempfängern nach LEIBFRIED und LEISERING (Kap. 2.3.3) müssen dabei berücksichtigt werden. Das Mittel der Armutsbekämpfung sollte die gegenwärtige Situation absichern und Perspektiven für die Zukunft eröffnen. (K 3) Kriterium des persönlichen Handlungsspielraumes: Ein Mittel der Armutsbekämpfung sollte den persönlichen Handlungsspielraum erhöhen. Das könnte durch Kindererziehungsmöglichkeiten außerhalb des Hauses, Teilzeitarbeitsplätze, oder zum Beispiel durch Erhöhung der Mobilität erreicht werden. (K 4) Kriterium der Selbsthilfe: Ein Mittel der Armutsbekämpfung sollte die Selbsthilfekräfte aktivieren. Selbsthilfe entspricht auch dem Kriterium der psychologischen Unterstützung. Auf gesellschaftlicher Ebene: (K 5) Kriterium der Entstigmatisierung und Integration: Ein Mittel der Armutsbekämpfung sollte auf gesellschaftlicher Ebene Stigmatisierung und Ausgrenzung vermeiden und so die Voraussetzung für Integration schaffen. Auf politischer Ebene: (K 6) Kriterium der politischen Transparenz: Ein Mittel der Armutsbekämpfung sollte politisch transparent sein. Die umzusetzenden Gerechtigkeitsvorstellungen sollten klargestellt werden, ihre Umsetzung sollte nachvollziehbar sein. Nur so kann eine öffentliche Diskussion über die Inhalte stattfinden, die den Bürgern kommuniziert werden können. (K 7) Kriterium der transparenten Verwaltung und der leichten Zugänglichkeit: Ein Mittel der Armutsbekämpfung sollte transparent verwaltet werden. Die Transparenz von Regelungen erhöht die Zugänglichkeit und verhindert so verdeckte Armut. Klar definierte Kompetenzen der Verwaltung ermöglichen, die Effizienz von Behörden festzustellen und zu verhindern, dass Bedürftige von einem Amt zum nächsten geschickt werden. (K 8) Kriterium der Rechtsstaatlichkeit: Erteilte Rechte sollten einklagbare Rechte sein. Nur dann können sie von den Betroffenen eingefordert werden und in gerichtlicher Praxis weiterentwickelt werden. In der Differenz zwischen den erlassenen Gesetzen und deren Umsetzung stecken – wie aufgezeigt – viele Ungerechtigkeiten. (K 9) Kriterium des klaren Umgangs mit dem Missbrauch: Ein Mittel der Armutsbekämpfung sollte Missbrauch klar definieren und dann verhindern, statt einen vermuteten Missbrauch politisch auszuschlachten. Anhand der aufgestellten Kriterien und der Ansatzpunkte könnten nun verschiedene Mittel der Armutsbekämpfung betrachtet werden. Im folgenden Teil wird das Bürgergeld als Mittel der Armutsbekämpfung untersucht. 3. Bürgergeld: Eignung als Mittel der Armutssicherung 3.1 Einführung und Begriffsklärung Nach der Analyse von Armut in Deutschland kann nun gefragt werden, wie man Armut am sinnvollsten bekämpft. Tatsächlich liegen von den meisten Parteien, von einigen Wohlfahrtsverbänden und anderen gesellschaftlichen Gruppen, die sich mit Armut beschäftigen, Reformmodelle für die Sozialhilfe vor.221 Diese tragen sehr unterschiedliche Namen, wie Grundsicherung oder soziale Grundsicherung, negative Einkommensteuer, Negativsteuer, Existenzgeld, Mindestsicherung, Mindesteinkommen, Bürgergehalt, Sozialdividende und Bürgergeld.222 Die zu Grunde liegende Idee einer staatsfinanzierten, finanziellen Absicherung von unterschiedlichen Risikolagen, die möglichst einen Anreiz bietet, Arbeit zu suchen, ist in fast allen Vorschlägen gleich. Dennoch unterscheiden sich die Vorschläge in der konkreten Ausformung erheblich. Regelungen, die in der Praxis bedeutende Auswirkungen haben, sind in Details versteckt. Eine weitere Schwierigkeit in der Diskussion um das Bürgergeld ist die – sowohl in der Politik als auch in der Wissenschaft – völlig uneinheitliche Verwendung der oben genannten Begriffe. In dieser Arbeit fungiert Bürgergeld als Oberbegriff über verschiedene Konzepte einer Grundsicherung. Bürgergeld ist eine staatlich (also nicht durch eine Sozialversicherung) gewährte Grundsicherung, die prinzipiell allen Personen oder Haushaltsgemeinschaften in einem Staat zugänglich ist. Die Gewährung von Bürgergeld kann an verschiedene Bedingungen geknüpft werden: an die Demonstration von Arbeitswillen, wie in der Sozialhilfe, allgemeiner an die Demonstration eines Integrationswillens in die Gesellschaft, an die Leistung von gemeinnütziger Arbeit und – beziehungsweise oder – an die Bedürftigkeit. Wird die Gewährung von Bürgergeld an keine Bedingungen geknüpft, so spricht man von einem unbedingten Bürgergeld,223 einem bedingungslosen Grundeinkommen224 oder einem garantierten Grundeinkommen225 (engl.: (inconditional) basic income226). Im Folgenden werden die verschiedenen Bürgergeld-Konzepte idealtypisch diskutiert und weniger anhand der konkret vorgeschlagenen Umsetzungen verschiedener gesellschaftlicher Gruppierungen.227 Die zentrale Idee einer Grundsicherung soll in den verschiedenen Konzepten auf unterschiedlichen Wegen erreicht werden, unterschiedliche Ansatzpunkte werden gewählt oder betont. Ausschlaggebend für die Wahl der Wege und Ansatzpunkte sind - Vorstellungen und Vermutungen darüber, wie Hilfe konzipiert werden sollte und kann, - Vorstellungen über das menschliche Handeln, - Vorstellungen über die Bedeutung des Sozialen und die gesellschaftliche Solidarität, - allgemeinere Gerechtigkeitsvorstellungen, - aber auch Nebenziele und weitere Absichten, die mit einer Grundsicherung erreicht werden sollen, - Gedanken dazu, wie Missbrauch verhindert werden soll. In den verschiedenen Bürgergeld-Konzepten zeigen sich diese Punkte insbesondere in den zusätzlichen Bedingungen, die an die Gewährung von Bürgergeld geknüpft werden. Diese Bedingungen haben nämlich – wie noch verdeutlicht wird – bei der Umsetzung in die Praxis große Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt, allgemein auf soziale Abhängigkeiten und Machtverhältnisse, auf das soziale Leben, auf die Verteilung der Einkommen sowie auf die gesellschaftliche Integration. Die verschiedenen Konzepte werden nun vorgestellt und die dahinterstehenden Ideen offengelegt (in den Kapiteln 3.X.1). Soweit diese Konzepte schon in der Praxis erprobt wurden, werden die Erfahrungen und Probleme, die sich in der Praxis ergeben haben, diskutiert (Kap. 3.2.2, 3.4.2, 3.6.2). Gibt es noch keine Erfahrungen mit der Praxis, so werden die zu erwartenden Probleme diskutiert (Kap. 3.3.2 und Kap. 3.5.2). Abschließend wird für jedes Konzept die Eignung als Mittel der Armutsbekämpfung anhand der am Ende des zweiten Teils erarbeiteten Listen der Ansatzpunkte und der Kriterien geprüft. Die Diskussion um das Bürgergeld umfasst noch weitere Aspekte. Ist das Bürgergeld finanzierbar? Wie kann die konkrete gesetzliche und verwaltungstechnische Umsetzung der Idee aussehen? Wie kann das heutige System der sozialen Sicherung umgestellt werden? Wie absehbar sind überhaupt die Folgen einer Einführung des Bürgergeldes? Wie würde sich ein einmal eingeführtes Bürgergeld unter neuen gesellschaftlichen Bedingungen, (wie z. B. Knappheit in den öffentlichen Kassen) weiterentwickeln? Auf diese zweifelsohne wichtigen Aspekte kann hier leider immer nur am Rande eingegangen werden. 3.2 Die negative Einkommensteuer von MILTON FRIEDMAN 3.2.1 Idee der negativen Einkommensteuer Die Idee der negativen Einkommensteuer wurde ab den 60er Jahren von dem Ökonom MILTON FRIEDMAN insbesondere durch sein Buch Kapitalismus und Freiheit228 verbreitet. Friedman greift damit eine noch ältere Idee von J. E. RHYS-WILLIAMS auf.229 Das Konzept der negativen Einkommensteuer findet sich heute in vielen Lehrbüchern – als das von Volkswirten meistdiskutierte Mittel der Armutsbekämpfung – wieder.230 Die der negativen Einkommenssteuer zugrundliegende Idee kann am besten in einer Grafik dargestellt werden. Abbildung 2: Die negative Einkommensteuer231 Abbildung 2 zeigt zwei durchgehende Funktionen und eine gestrichelte Linie: - Die steile 45-Grad-Linie ist die Linie eines unversteuerten Einkommens. Sie teilt die Graphik in zwei gleiche Hälfen und beschreibt eine Situation ohne Steuer: Zu jedem Wert der X-Achse (Einkommen vor Steuer) ist der Wert der Y-Achse (Verfügbares Einkommen) gleich, da der Staat weder Steuer erhebt, noch Transfers232 auszahlt. - Die zweite, flachere Funktion zeigt jeweils für einen X-Wert (Einkommen vor Steuern) einen neuen Wert auf der Y-Achse an. Niedrigverdiener (hier Einkommen unter 200 Einheiten) zahlen keine Steuern, sondern ihr verfügbares Einkommen wird durch die „Besteuerung“ größer. Sie erhalten also eine Auszahlung – also einen Transfer – statt Steuern zu bezahlen. Diese Auszahlung wird negative Steuer genannt und könnte andere Transferzahlungen, wie zum Beispiel die Sozialhilfe ersetzten. - Die dritte, gestrichelte Linie ist die Armutslinie. In diesem Konzept der negativen Einkommensteuer hat jeder Bürger, beziehungsweise jeder Haushalt mindestens ein Einkommen in Höhe des soziokulturellen Existenzminimums. Die Ermittlung des verfügbaren Einkommens errechnet sich nun nach der Funktion: (1) Y = 100 - 0,5 * X Das bedeutet, dass jemand der überhaupt kein Einkommen hat, einen Transfer von 100 Einheiten erhält. Dieser Transfer wird Grundbedarf,233 Grundgarantie234 oder Mindesteinkommen235 genannt. Hier wird er in der Folge Grundbetrag genannt.236 (Die Einheiten wurden in dieser Abbildung so gewählt, dass sie als Prozentsatz des Grundbetrags interpretiert werden können. Der Grundbetrag beträgt 100 Einheiten bzw. 100%.) Verdient diese Person 60 Einheiten dazu, so wird sein Transfer um 30 Einheiten verringert, er hat ein verfügbares Einkommen von 130 Einheiten. Verdient jemand 100 Einheiten so wird sein Transfer um 50 Einheiten reduziert, er hat ein verfügbares Einkommen von 150 Einheiten. Die 0,5 in der obigen Formel wird Transferentzugsrate genannt, weil für jede zusätzlich verdiente Einheit Transfers in Höhe von 0,5 Einheiten „entzogen“ werden. Bei Plänen zur Umsetzung wird meist gefordert, dass diese Transferentzugsrate höchstens 0,5 betragen sollte, das heißt, dass von jeder zusätzlich verdienten Einheit mindestens 50% beim Erwerbenden bleiben sollte, damit ausreichend Anreiz zur Arbeit besteht.237 Bis zu einer Höhe von 200 Einheiten zahlt der Staat also einen Transfer, eine negative Steuer. 200 ist also die Unterstützungsgrenze,238 die auch Break-Even-Niveau239 genannt wird. Verdient jemand mehr, so muss er positive Steuer bezahlen. Die Ermittlung des Transfers ( = negative Steuer) sowie der Steuerschuld errechnet sich nach der Funktion:240 (2) S = - 100 + 0,5 * X Worin sehen die Anhänger der negativen Einkommensteuer ihren Vorteil gegenüber dem bisherigen Transfersystem? In der Diskussion der negativen Einkommensteuer wird angeführt, dass das bisherige Transfersystem nicht genügend Anreiz zur Arbeit bieten würde, und Sozialhilfeempfänger und Arbeitslose sich deshalb freiwillig gegen die Aufnahme einer Arbeit entscheiden würden: Ein von der Sozialfürsorge lebender Bürger kann 90 oder gar 100 Prozent irgendeines Lohnes ?i. S. von Transfereinkommen, d. Verf.? verlieren, weil die Sozialleistungen mit wachsendem Einkommen gekürzt werden. Einige Beobachter glauben, dass diese anreizhemmenden Faktoren so stark sind, dass sie einen Teufelskreis der Armut und Abhängigkeit schaffen. ... Konservative wie Milton Friedman von der Universität Chicago und Liberale wie James Tobin von der Universität Yale stimmen darin überein, das es sowohl billiger als auch humaner wäre, das ganze Flickzeug einzelner Einkommenssicherungsprogramme zu einem einzigen, einheitlichen, auf Barleistungen beruhenden Programm zusammenzufassen.241 Ein Problem entsteht bei der praktischen Umsetzung der Negativsteuer: Bei einem Einkommen in Höhe des Grundbetrags werden bei einer einheitlichen Transferentzugsrate von 50% selbst bei diesem Verdienst noch 50 Einheiten als Transfer gewährt, obwohl ja der Grundbetrag alleine schon das Existenzminimum sichern soll. Erst ab einem Einkommen in doppelter Höhe des Grundbetrages werden Steuern bezahlt. Ein von der CDU/FDP Regierung eingesetzte Expertenkommission „Alternative Steuer-Transfer-Systeme“ kam deshalb 1996 zu dem Ergebnis, dass eine Negativsteuer, die zusätzlich zu dem bereits bestehenden System der Sozialversicherung eingesetzt würde und nur die Sozialhilfe ersetzen würde, nicht finanzierbar ist.242 Wegen der Frage der Finanzierbarkeit ist die Grundidee des Bürgergeldes als Kombination eines existenzsichernden Grundbetrages und des darüber hinaus gehendem Arbeitsanreiz immer der Gefahr ausgesetzt, umgestaltet zu werden. Diesen Veränderungen unterlagen auch die ersten Ansätze ein Bürgergeld in Amerika einzuführen: 3.2.2 Praxis der negativen Einkommensteuer in den USA Die US-amerikanische Regierung hat einige Jahre lang die Einführung einer negativen Einkommensteuer forciert. Nachdem sich zwischen 1960 und 1974 die Zahl der Amerikaner, die irgendeine Form der öffentlichen Unterstützung erhielt, verdoppelte, sahen viele Amerikaner einen großen Handlungsbedarf.243 1968 unterzeichneten 1.300 Ökonomen eine Petition, mit der sie den Kongress aufforderten, eine negative Einkommensteuer einzuführen.244 Nixon versuchte dies nach seiner Wahl zum Präsidenten durch die Einführung eines Family Assistance Plan, einer negativen Einkommensteuer für Familien, die das bisherige Transfersystem ersetzen sollte, umzusetzen.245 In den USA wurden in diesen Jahren verschiedene Modellprojekte durchgeführt, bei denen die Reaktion von Teilen der Bevölkerung auf die Einführung einer negativen Einkommensteuer ausgelotet wurden. Sie werden weiter unten noch diskutiert werden.246 Die Einführung scheiterte aber am Senat, der eher für ein System plädierte, dass auf einer Kombination des Zwangs zur Arbeit und des monetären Anreizmechanismus basierte.247 Diese Haltung und Politik, die jegliche Unterstützung – zum Beispiel auch die Unterstützung von Müttern kleiner Kinder – immer an die Bereitschaft zur Arbeit bindet, wird workfare genannt, und ist in Amerika stark verbreitet. So ist 1975 ein Earned Income Tax Credit (EITC) eingeführt worden, der den Anreiz zur Arbeit gerade auch bei niedrigen Löhnen in den Vordergrund stellt. Niedriglöhne werden am Jahresende –in Abhängigkeit der Kinderzahl und der Familienkonstellation – durch eine auszuzahlende Steuergutschrift auf bessert.248 Diese Hilfe wird nicht als Sozialhilfe oder Grundsicherung verstanden, sie orientiert sich nicht an der Bedürftigkeit und kommt nur Arbeitnehmern zu Gute.249 „Wer ein Einkommen zwischen 7.000 und 12.000 Dollar jährlich erzielt, der bekommt 4.000 Dollar in Form einer Art negativen Einkommensteuer vom Staat ausbezahlt, darunter und darüber sinken die Zuschüsse. Dies mag bei einem Einkommen von weniger als 7.000 Dollar verwundern, doch soll damit verhindert werden, dass Leistungsbeziehern lediglich Teilzeit arbeiten und so zu wenig zu ihrem eigenen Unterhalt beitragen.“250 Die ursprüngliche Idee der negativen Einkommensteuer wurde hier verändert, um den Anreizmechanismus noch mehr zu stärken. Da Personen ohne Einkommen nicht unterstützt werden, ist hier auch die Finanzierung leichter. Gleichzeitig stellt sich die Frage, ob eine solche Umsetzung der negativen Einkommensteuer Armut erfolgreich bekämpft. Mit dieser Frage beschäftigte sich WALTER HANESCH. Einerseits untersuchte er in einer Modellrechnung für das Jahr 1996, inwiefern das EITC in Verbindung mit dem gesetzlichen Mindestlohn ein ausreichendes Einkommen garantiert. „Es zeigte sich, dass der EITC in diesem Jahr nicht ausreichte, den gesetzlichen Mindestverdienst bei der ganzjährigen Vollzeitbeschäftigung eines Verdieners im Haushalt so zu erhöhen, dass er für alle Haushaltskonstellationen die jeweilige offizielle Armutsschwelle überstieg. Tatsächlich blieb in fast allen Fällen das Jahreseinkommen unter der Armutsschwelle. Die Einkommenslücke bis zur jeweiligen Armutsschwelle war umso größer, je mehr Personen im Haushalt lebten.“251 Andererseits wertete HANESCH die Entwicklung der Armutsquoten in den USA aus, die allerdings neben dem EITC auch von anderen Faktoren beeinflusst sind. Dennoch: „Im Zeitraum 1979 – 1994 nahm die Zahl der Armen um fast 5 Mio. Personen oder um 61% zu. Da sich im gleichen Zeitraum der Anteil der erwerbstätigen Armen (an allen Armen) kaum verändert hat, stieg auch die Zahl der working poor von 4,1 Mio. um mehr als 50% auf 6,3 Mio. Personen. Der Anteil der ganzjährigen Vollbeschäftigten unter den working poor (ohne Familienangehörigen) hat sich dabei von 13,9 auf 16,2% erhöht ...“252 12,6% der Bevölkerung in Haushalten von Erwerbstätigen mit einem Haushaltsvorstand unter 60 Jahren lebten im Jahr 1998 unter der Armutsschwelle. Umgekehrt lebte 1994 mehr als die Hälfte der Armutsbevölkerung in Haushalten mit einem erwerbstätigen Haushaltsvorstand unter 65.253 Eine OECD-Studie254 kommt zu dem Ergebnis, „dass die USA Mitte der 90er Jahre nicht nur die höchste Armutsquote aufwiesen, sondern auch der Anteil der working poor in den USA höher als in jedem anderen OECD-Mitgliedsland lag.“255 Nichts weist also darauf hin, das der EITC armutsvermindernd wirkt.256 Es zeigt sich, das die zwei Variablen der Formel (1), nämlich die Transferentzugsrate (in der Formel 0,5) sowie die Höhe des Mindesteinkommens (in der Formel 100), auf die zentralen Fragen in der Praxis hinweisen. Wie wird der Anreizmechanismus ausgestaltet um zu wirken und wie wird die Höhe des Grundbetrags festgelegt. Mit der zweiten Frage beschäftigt sich Kapitel 3.4. 3.2.3 Wirkt der Anreizmechanismus? Abbildung 3 zeigt die unterschiedlichen Anreizmechanismen im Vergleich auf: Abbildung 3: Transfer in Höhe des Nettoeinkommens (schematisch) Auf der Y-Achse ist die Höhe der Transfers in Abhängigkeit vom Nettoeinkommen (auf der X-Achse) abzulesen: - Beträgt die Transferentzugsrate 100%, so wird hinzuverdientes Einkommen in voller Höhe angerechnet. Pro zusätzlich verdiente Einheit Einkommen, reduziert sich der Transfer ebenfalls um eine Einheit. Als problematisch wird gesehen, dass es keinen monetären Anreiz zu arbeiten gibt. In der politischen Diskussion wird fälschlicherweise oft behauptet, dass die Sozialhilfe auf diese Art ausgeformt ist. - Beträgt die Transferentzugsrate 50% so reduziert sich der Transfer bei einem Einkommen von 80 Einheiten um nur 40 Einheiten. Obwohl bereits 80 Einheiten verdient werden, gibt es immer noch einen Transfer von 60 Einheiten. Erst ab 200 Einheiten, also ab dem zweifachen Grundbetrag, werden Steuern bezahlt. - Beim EITC erhöht sich bei geringen Einkommen zuerst der Transfer: bis 50 Einheiten wird jede hinzuverdiente Einheit durch den Transfer sogar bezuschusst. Das bedeutet, dass bei einer zusätzlich verdienten Einheit der Transfer nicht abnimmt sondern zunimmt! Ab 50 Einheiten liegt die Transferentzugsrate deutlich unter 100%. Nachdem dieses System aber bei einem Einkommen von Null keinen Transfer vorsieht, ist es – vor lauter Anreiz – nicht armutssicher und kann also nicht die Sozialhilfe ersetzen. Die Funktionen zu den Transferentzugsraten sind beim Übergang in die Steuerfunktion (also bei Schnitt der X-Achse und dem Übergang zu negativen Y-Werten) gebrochen. Dies stellt dar, dass die Steuerrate auch eine andere Höhe als die Transferentzugsrate haben kann. Es stellt sich nun die Frage, auf welche Weise der Anreizmechanismus helfen kann, Armut zu beseitigen. Der Anreizmechanismus soll helfen Armut zu bekämpfen: Das Fehlen des Anreizmechanismus wird ja verantwortlich gemacht für die große Zahl der Sozialhilfeempfänger. Der fehlende Anreiz in der Sozialhilfe führt angeblich

Inhaltsverzeichnis des Buches "Bürgergeld: Armut bekämpfen ohne Sozialhilfe"

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"Bürgergeld: Armut bekämpfen ohne Sozialhilfe"